이번 기관 개혁은 전통적인 대부제(大部制) ‘업종 관리’ 형식을 타파하고 더 단순하고 효율적인 ‘기능 관리’를 구축하여 중국 고위층의 사고가 개혁적인 방향으로 업그레이드되었다는 것을 보여준다. 국가 통치 체계와 관리 능력의 현대화를 추진하고 국가와 사회를 효율적으로 다스리는 목표를 실현하였다. 

▲ © 중국신문주간 한국어판

[기자/ 차이루펑(蔡如鹏)] 역대 정부 기관 개혁은 그 해에 열린 양회의 가장 중요한 부분이다. 올해 특히 그렇다.
양회 전에 열린 중공 19기 3중전회에서는 당과 정부, 인민대표대회, 정협, 사법, 군단(群團, 군중성단체 조직), 사회 조직, 사업 단위, 과군지(跨軍地, 군대 영도지휘 체제의 개혁 및 구조와 역량 편성 개혁 등이 포함된다), 중앙과 지방 각급 기관의 개혁 방안을 추진할 데 대한 명확한 신호를 보냈다. 국무원 기관의 개혁은 그 중 일부일 뿐이다.

이 결정을 두고 이는 40년 가까이 되는 시간 동안 역대 기관 개혁 중 가장 선견지명이 있고 눈에 띄는 성과를 거둘 것이라는 분석도 나왔다. 아직 완전한 방안이 공개되지 않았음에도 불구하고 이미 통과된 ‘국무원 기관 개혁 방안’(이하 ‘방안’으로 약칭)을 보면 이번 기관 개혁은 외부의 예견을 초월했는바 범위가 넓고 그 조정 정도가 깊은 것으로 나타났다.

이번 국무원 개혁은 그 동안 이루어진 몇 차례의 개혁에 비해 다른 점이 큰바 일률적인 조직 슬림화, 인원 감축이 아닌 정부가 국가를 일으키는 과정 중 경제, 사회적 관리, 공공 서비스, 환경 등에 대한 새로운 도전 능력을 보여줬다는 점에서 중국이 당면한 개혁의 새로운 길을 보여주고 있다.

‘업종 관리’에서 ‘기능 관리’에 이르기까지

이번 기관 개혁을 통해 자연자원부, 생태 환경부, 응급 관리부, 시장감독관리총국 등 새로운 부서가 출범하여 여러 부처에 흩어져 있던 비슷한 기능을 유기적으로 통폐합해 대규모 자원, 대(大)생태, 대응급, 대시장 관리 체계를 형성하였다.

‘방안’에 따르면 개혁 후 국무원은 26개 부서로 조정되었고 국무원 정부급(正部級, 장관급) 기관이 8개, 부부급(副部級) 기관 7개가 줄어들었다.

전국 정협위원이며 중앙재정영도(領導)소조 사무실 양웨이민(楊偉民) 부주임은 양회(兩會) 기간에 중국 공산당 제18기 3중전회 이후 중앙에서 많은 분야의 개혁을 추진했으나 개혁이 심화되면서 현행되고 있는 불합리한 기관을 설치한 것이 장애물로 되고 있다고 지적했다. 기관이 중첩되고 직책이 교차되고 권한과 책임이 서로 일치하지 않아 오프사이드 문제도 있고 자리가 비어있는 문제도 있었다.

이번 개혁은 시장감독관리총국을 새로 설립했고 국가 안전감독총국을 흡수했으며 이외에도 국무원 판공청(辦公廳)의 응급 관리 기능과 민정, 수리, 농업 등 여러 부서의 관련 업무를 통합하였다. 이 밖에 국가방위총국, 재해축소위원회, 지진방지지휘부, 산림방화지휘부, 공안 소방 기능도 모두 포함됐다. 중국지진국도 비상관리부서에서 관리하기로 했다.

그동안 중국의 각종 재해에 대한 응급 처리는 여러 정부 부처에서 분산돼 관리하였다. 예를 들어 광산이나 갱이 무너지거나 폭발 사고 및 중대 화학품 폭발, 해상 원유 유출 등 사고는 국가안전총국과 국가석탄감찰부서 등이 맡았으며 지진 응급 구조는 중국지진국이 책임을 졌고 여러 산사태 등 지질 재해 방지는 국토부 책임범위에 속했다. 수재 및 한재 방지 대책은 수리국에서 담당했으며 구제물자는 민정국에서 비축하고 나눠주었다.

여러 부서에서 함께 관리하는 기존의 방식은 협의를 이루는데 난이도가 높고 비효율적이다. 총체적 난국 타개책을 마련하기 위해 국가 차원에 여러 개의 의사 조정 기관을 설치해 조정을 하기로 했다. 예를 들어 홍수방지 및 가뭄방지 총지휘부, 재해축소위원회, 지진 및 재해방지지휘부, 산림방화지휘부 등이 포함된다. 또 구체적으로 업무에 들어갔을 때에는 중첩되고 교차되기도 한다. 예를 들어 광산 사고, 지진, 산사태, 홍수 등의 구조가 겹치면서 전문 기술 인력을 제외하고 대부분 소방관과 무장경찰들의 참여가 필요하다.

또 여러 부서에 걸친 관리는 대량의 중복 건설과 낭비를 양산하고 각 부처마다 제 각각의 구조물자, 기술, 장비, 구조 역량을 갖추고 있어야만 했다. 예를 들어 화재 처리에서 산림 화재 구조를 맡은 무장경찰 삼림 부대는 무장경찰 범위에 속하지만 소방시스템은 공안 현역 부대에 속한다.

‘방안’에 따르면 신설되는 응급관리부서는 각종 재난 사고 재해 처리, 조기경보 및 방지를 일괄적으로 총괄한다. 이는 효율적인 작동을 위해 공공 생명 재산 안전과 사회 안정을 지키는 데 의미가 있다.

이에 대해 중국응급관리학회 궁워이빈(龔維斌) 부회장은 비상관리 부서를 설치해 일반적인 관리와 응급관리를 결합했으며 관련 기능을 통합한 뒤 전문적이고 효율적이며 역량 배치도 더욱 합리적으로 이뤄질 것이라고 설명했다.

응급관리부처와 마찬가지로 신설된 자연자원부, 생태환경부, 시장감독관리총국은 여러 부처에 흩어져 있던 비슷한 기능을 통합했다.

전문가들은 “이번 기관 개혁은 대대적인 조직 개편에 속한다”고 평가했다. 국가행정학원의 왕위카이(汪玉凱) 교수는 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 고위층이 대대적인 구조조정에 나서는 것은 정부 기관이 중복되고 직능이 교차되던 현상을 근본적으로 해결해 주는 것이며 공공관리 ‘구룡치수(九龍治水, 물을 관리하던 부서가 9개나 되던 현상)’와 여러 곳에서 정책을 내오는 등의 문제를 해결하는데 유리하다고 말했다.

중국공산당 중앙정치국 위원이며 중앙재경영도소조판공실 리우허(劉鶴)주임은 3월 13일 ‘인민일보’에 발표한 문장에서 이번 개혁의 분명한 특징은 계획단계에서부터 과학성이 반영되었다는 점이라고 지적했다.

이런 과학성은 ‘하나의 사항에 대해서 원칙적으로 한 부처가 총괄하고 한가지 일에 대해서는 한 부처가 책임지며 관련 기관의 협조를 강화해 여러 부서에서 정책을 정하는 것, 책임이 불분명한 것, 서로 책임을 떠넘기는 것을 방지해야 하며’, ‘기관 수를 줄이고 중간 단계를 간소화하는 식으로 편평화 관리를 실행하고 위에서 아래로 내려오는 높은 효율의 조직 체계를 형성하는 것’, ‘여러 부서에서 동시에 관리하는 현상을 줄이고 직책 분산과 교차를 줄이는 것’ 등 원칙을 지켜 기관 협업을 통해 시너지를 내야 한다.

그러나 이번 기관 통폐합은 기존에 여러 차례 진행했던 ‘대부제(大部制)개혁’과는 완전히 다르다. 칭화대 공공관리대학 쉐란(薛瀾) 학장은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 이번 개혁의 중요한 원칙은 국가관리체계와 관리능력 현대화를 추진하는 것을 방향으로 하는 것이지 단순히 정부기관을 통폐합하는 것이 아니라고 설명했다.

중국정부는 개혁 개방 이후 7차례나 대대적인 조직 개혁을 단행했다. 이들 일곱 차례의 개혁은 기본적으로 정부 기관을 축소하고 인원을 줄이고 정부 기능을 전환한 것으로 이른바 ‘대부제 개혁’으로 불리고 있다. 이 몇 차례 개혁 중 국무원 부서 위원회 수는 70년대 말 100개에서 이번 개혁 이전 25개로 줄었다.

이 25개 부처 설치의 핵심은 ‘업종관리’이며 같은 업종에 속하는 모든 직책을 동일 부문에 편입한 것이다. 예를 들어 2008년에 신설된 교통운송부서는 옛 교통부, 국가민간항공국, 국가우체국 등을 합친 것이며 2003년에 신설된 상무부는 국가경제위원회와 대외무역경제협력 부문을 합친 것이다.

하지만 이번 조직 개혁의 특징은 ‘기능 관리’이며 업종 분할 관리의 국면을 타파했다는 것이다. 가령 새로 구성된 응급관리 부서는 원래 부처별로 흩어져 있던 재해복구 업무를 통합한 것은 물론 국무원 청사의 응급 관리 업무를 통합하기도 했다.

쉐란은 “이는 비상관리 부서가 집행 기구일 뿐만 아니라 동시에 조율 기구인 셈이라는 것을 말해준다”라고 했다. 이렇게 정함으로써 이부서가 응급상황을 처리하는 데 큰 권한을 부여했고 정부가 중대 사고, 재난 상황에 대처할 수 있는 역량을 상승시켰다.

또 국가발전개혁위원회의 조직편제 주체 기능구역에 대한 기획 책임, 주택건설부의 도시와 농촌 계획관리 책임을 새로 설립한 자연자원부에 통합시켰으며 국토부의 지하수 오염방지 감독 책임까지 넘겼다. 수리부의 감시를 막아 수질관리 구역, 오염 배출구 설치 관리, 하천이 흐르는 지역의 수질 환경 보호 기능은 신설된 생태환경부에 통합시켜 ‘업계 관리’에서 ‘기능 관리’로의 변화를 이루었다.

3월 14일 중국공산당 중앙정치국 위원이고 중앙서기처 서기이며 중앙규율검사위원회 부서기인 양샤오두(楊曉渡)는 ‘인민일보’에 ‘시스템 완비, 과학적 규범, 높은 효율을 갖춘 당과 국가 기관 기능 체계를 구축하자’는 제목의 글을 게재했다.

이 글에는 당과 국가 기관 개혁은 국가 관리체계를 완전하게 갖추고 관리 능력을 업그레이드하는 것과 직접적으로 관련되어 있으며 시대와 함께 발전하는 개혁 기관을 설립하고 직능을 향상시켜야만 각 분야의 적극성, 능동성, 창조성을 높이고 당과 국가의 지배력을 높일 수 있다는 내용이 들어있다.

이번 조직개편은 전통적인 대부제 ‘업종 관리’의 형태를 타파하였으며 더 간편하고 고효율적인 ‘기능관리’로의 전환을 이루었다고 분석된다. 이는 중국 고위층의사고가 개혁적인 방향으로 업그레이드되었다는 것을 보여주며 국가 관리 체계와 관리능력의 현대화를 통해 국가와 사회를 효율적으로 다스리는 목표를 실현한 것으로 분석된다.

국내에 집중하던 데로부터 세계로 눈을 돌리다

몇 년 사이 국력의 신장과 국제무역 증대에 힘입어 중국은 점차 적극적으로 국제적인 사무에 참여해 왔다. 이런 변화는 이번 국무원 개혁에도 반영됐다.

그동안 몇 차례 진행되었던 조직 개혁은 주로 국내 사정 변화에 따른 조정이었다. 현재 국제 사회에 깊숙이 편입된 중국은 세계에 눈길을 돌리고 자신의 변화를 통해 외부 환경의 변화에 대응하고 있다. 국가국제발전협력처, 국가이민관리국 등 두 새로운 기관을 구성해 세계에 중국이 전방위로 ‘대국’의 표준으로 스스로를 살피고 있다는 것을 보여준다.

전국 정협 위원인 중앙정책연구실 장지(張季)부주임은 ‘양회’ 기간에 이번 기관 개혁 방안 중 두 가지 면을 긍정적으로 보고 있다고 말했다. 하나는 기관 직능이 더 과학화되었고 분업이 더욱 분명해져 이전 기관에 존재하던 직능교차의 문제점을 해결하는데 도움이 된다는 점이다. 둘째는 신설된 기관 영역이 더 넓어졌다는 점이다. “예를 들면 국가국제발전연합부서, 국가이민관리국 등을 신설해 행정 관리 범위가 넓어졌고 서비스 영역이 더 깊어졌다.”

처음 설립된 국가국제발전협력처는 상무부의 대외원조 관련 직책과 외교부 대외원조 협조 업무를 통합했다. 왕융(王勇) 국무위원은 전국인민대표대회를 통해 이 기구를 설립한 것은 대외원조를 대국외교의 중요한 수단으로 삼고 국가 외교의 총체적인 구도와 ‘일대일로’ 건설을 더 잘 추진하기 위한 것이라고 설명했다.

현재 중국은 세계 2위의 기부 대국이며 제1의 기부국가인 미국에 바짝 다가서고 있는 것으로 나타났다. 2000년부터 2014년까지 중국이 개발도상국에 지원한 대외원조는 3,544억 달러이며 미국은 3,940억 달러의 원조를 지원했다.

그러나 그동안 중국의 대외원조 구도의 파편화는 원조 자금 사용의 효율성을 높이기는커녕 중국이 더 큰 발언권을 얻기 어렵게 만들었다.

중국 지도부가 제시한 ‘대국 외교’의 중요한 수단으로 설립된 국가국제발전협력처는 정부와 기업, 사회 조직의 삼위일체(三位一體) 구도를 형성하는데 유리하며 객관적으로 중국 경험을 세계에 소개하는데도 도움이 될 것이란 분석이 나왔다.

국가국제교류협력기구에 비해 국가이민관리국의 설립은 중국을 국제사회와 더욱 잘 연결시켜 주었다. 현대화된 관리체계 중에 이민관리국은 선진국 ‘표준’에 이르는 기관에 속한다.

“중국 국가종합실력의 향상으로 국제적인 인재유치 경쟁이 심화되고 있다. 우리는 더 좋은 대외개방 소프트웨어를 창조해야 한다.” 중국과 글로벌 싱크탱크의 왕후이야오(王輝耀) 이사장은 이민관리국을 건설한 것은 중국이 글로벌 개방에 대한 포용 발전을 위해 분명한 신호를 보낸 것이라고 풀이했다.

후이펑(汇丰) 2017년 ‘국외 이주 근로자 글로벌 리포트’에 따르면 중국은 세계 경제 강국으로서 현재 후이펑 글로벌 직업발전 세계 2위에 올라 있다.

외국 전문가들은 중국 내 취업 전망은 전 세계와 동아시아 지역의 취업 전망보다 훨씬 높은 것으로 분석했다. 인터뷰에 응한 2만7,500명의 외국 국적 사람들 중 중국 본토에서 강력한 취업 기회를 제공하고 있다고 답한 사람이 70%에 달했다. 하지만 전 세계와 동아시아는 각각 54%, 48%라는 결과가 나왔다.

왕후이야오는 국가이민관리국의 설립은 중국과 국제 이주조직이 기구 설치와 운영에 더욱 협조하고, 유엔의 테두리 안에서 책임감이 있는 대국의 신분으로 이민영역 글로벌 관리 정책과 행동에 참여할 것이며, 이 분야에서 중국의 국제적인 목소리를 높이고 세계화의 발전을 위해 더 좋은 서비스를 제공하고 글로벌 거버넌스를 더욱 강화할 의도를 보여준다고 말했다.

또 새롭게 구성된 문화관광부도 중국의 소프트파워 향상에 도움이 될 것으로 전망된다. 새 기구는 기존 문화부와 국가관광국의 직책을 통합했다. 왕융은 그 목적이 ‘문화적 자긍심 강화’, ‘국가 문화적 소프트웨어 실력과 중화 문화의 영향력 강화’ 및 ‘대외 문화 교류를 강화하고 중화 문화를 대외적으로 홍보하는 데 있다’고 말했다.

▲ © 새로 조직 개편된 국가위생건강위원회는 국가위생계획위원회, 국무원 심화의약위생체제개혁영도소조 사무실, 전국노인업무위원회 사무실 등 기관의 직책을 통합했다. 사진/ 시각중국(视觉中国)

3대 공격전에서 ‘두 개의 백 년’ 목표에 이르기까지

이번 국무원 기구 개혁은 강한 목표를 가지고 있다. 리우허는 상술한 글에서 당과 국가 기관 개혁을 심화한 것은 전면적으로 샤오캉(小康) 사회를 건설하고 사회주의 현대화 국가를 전면적으로 건설하여 중화민족의 위대한 부흥을 위한 차이나 드림을 실현하기 위한 강력한 제도적 장치를 제시했다.

지난해에 열린 19차 당대회에서 중국의 미래 개척 경로에 대한 구체적인 계획을 세웠다. 2020년까지 전면적인 샤오캉 사회를 실현하고 2035년까지 기본적으로 사회주의 현대화를 실현하며 21세기 중엽까지 부강하고 민주주의적이며 문명하고 조화로운 사회주의 현대화를 실현할 계획이다.

“현재 중국의 기관 설치와 기능 배치는 ‘2개의 100년’을 실현하는 도전 목표를 달성하기 위한 요구에 부합되지 않는다.” 리우허는 첫 100년간의 도전 목표 달성을 위해 당과 국가기구의 기능은 반드시 강력한 모순을 해결하고 중대한 위험 제거와 빈곤 퇴치, 오염 방지에 대한 방어전에 보장을 제공해줘야 한다고 했다. 동시에 제2의 100년 분투 목표를 달성하기 위해 장기적인 체제 메커니즘 문제를 해결해야 한다고 말했다.

중대한 리스크 해소와 근본적인 빈곤 퇴치, 오염 방지는 중국 정부가 당면한 3대 전쟁에 속한다. ‘방안’ 중 많은 기관에 대한 조정이 이와 관련되어 있다. 이번 기관 개혁도 ‘2개의 100년’이라는 목표를 실현하기 위한 것이다.

중국은행업감독관리위원회와 중국보험감독관리위원회의 합병은 이번에 외부의 주목을 가장 많이 받은 개혁 중 하나에 속한다. 중원은행 수석경제학자인 왕쥔(王軍)은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 “이번 조치는 갈수록 커지는 금융 리스크에 대비하기 위한 것”이라고 말했다.

국제통화기금 통계에 따르면 중국 금융시스템은 세계 최대 규모의 금융시스템 중 하나로 금융 자산이 국내 총생산액의 470%에 육박하고 있다. 하지만 규모와 복잡성이 빠르게 커지면서 중국 금융시스템의 감독 관리 난이도도 갈수록 커지고 있다.

이중 가장 큰 걸림돌은 중국 보험회사와 은행들이 사업간 초월(跨行業) 형식의 복잡한 금융 상품을 앞세워 불투명한 자금 모으기를 해 기업 배후에 막대한 부채를 지고 있으며 금융시스템에 잠재적인 리스크를 조성하고 있다는 점이다. 이런 결과를 조성한 원인은 보험 제품이 보험업과 은행업의 틈바구니에서 어느 기관의 통제도 받지 않고 있기 때문이다.

벤처캐피털이 크게 흥행하던 2015∼2016년 사이 상장회사 273건의 쥐파이(舉牌, 특정 상장사 지분을 한번에 5% 이상 매수하는 행위) 공시 중 68건의 ‘쥐파이’가 보험사로 분류돼 1/4을 점했으며 1,700억 위안 이상의 자금을 소모하였다.

지난해 4월에는 시앙쥔붜(項俊波) 전 보험감독관리위원회 회장이 낙마했는데 이는 중국정부가 개혁을 추진한다는 신호를 보낸 셈이다. 이번 중국은행업감독관리위원회와 중국보험감독관리위원회의 합병은 중국이 고위험 대출 행위를 강력하게 다스리고 금융 리스크를 막겠다는 의지를 밝힌 것으로 풀이된다.

이번 개혁 이후 중국금융감독관리위원회는 ‘투톱 체제’를 구축하려고 하는데 중앙은행에서 감독관리를 강화하여 신설된 은행보험감독관리위원회에서 책임지고 감독을 맡고 있는 것으로 분석됐다.

왕쥔은 원래는 은행감독위원회와 보험감독위원회의 입법 및 규칙 제정 기능에 속했지만 이번 구조 조정에서 중앙은행으로 옮겨 중앙은행의 거시적인 감독 기능을 강화했다고 밝혔다.

미래 중앙은행은 금융감독 관리 중 중요한 역할을 맡게 될 것이고 구체적인 감독 관리에는 미관(微观) 건전성 감독(자기자본비율 상향조정 및 충당금 적립 기준 강화 등을 통해 기업의 건전성에 대한 규제와 감독 정책을 펴는 것), 시장 감독, 투자자 보호 등에 대한 관리는 은행보험감독위원회가 담당할 것이라고 분석했다.

18차 당대회 이후 중국 공산당은 생태 문명 건설을 새로운 차원으로 끌어올렸으며 경제 건설, 정치 건설, 문화 건설, 사회 건설과 함께 ‘5위1체’의 총체적 포석으로 통칭했다.

▲ © 이번 기관 개혁에는 환경보호 부문의 기능 범위가 확대되었다. 사진/ 신화사

국무원 발전연구센터 자원과 환경정책연구소 뉴슝(牛雄) 부연구원은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 이번 자연자원부, 생태환경부의 구성은 생태문명을 ‘5위1체’의 총체적인 틀에 걸친 전략적 지위에 포함시켰다는 것을 의미한다고 밝혔다. 

두 부서의 신설에 대해 전국 정협위원이며 중앙재정경제영도소조 판공실 양웨이민 부주임은 ‘양회’ 기간 동안 “생태 문명 건설을 강조한 것은 우리가 다음 단계에 생태 문명 건설을 하는 요구에 부합된다”고 말했다.

‘방안’에 따라 자연자원부는 모든 자연 자원 자산에 대한 소유자 책임을 실시하고 일괄적으로 행사하고 모든 국토 공간 사용관리 제도와 생태 보호 회복 직책을 통합하였다. 생태환경부는 생태와 도시와 농촌의 여러 가지 오염물질에 대한 배출 관리 감독 및 행정 집법 기능을 통합할 방침이다.

공중 및 환경연구중심 마쥔(馬軍) 주임은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 이 세가지 ‘통일 행사’는 생태문명 건설을 실시하는데 의의가 크다고 전했다. 그는 앞으로 자연자원부, 생태환경부가 ‘아름다운 중국’ 건설을 이끄는 쌍두 마차가 될 것이라고 내다봤다.

이외에 농업농촌부의 구성도 농촌진흥 전략을 추진하는 것으로 빈곤 퇴치를 위한 기반 다지기의 중요한 조치에 속한다. 특히 농업농촌부는 국가발전개혁위원회, 재정부, 국토자원부, 수리부의 농업 투자 프로젝트 관리 책임을 넘겨받은 뒤 기업이 농업에 투자하는 데 있어서 큰 호재로 작용해 낙후 지역의 빈곤탈출에 유리한 것으로 나타났다.

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