이중 지도 체제 하에서 국가세무총국과 성급 정부의 구체적인 권한이 어떻게 구분되는지, 기관의 운영 원가를 어떻게 배분하는가에 따라 상응하는 맞춤형 방안을 내놓아야 한다. 

▲ © 2017년 4월 25일 푸젠(福建)성 취안저우(泉州)시의 지방세무 부문 100여명의 핵심 담당자들이 모여 영업세의 부가가치세 전환 정책, ‘금세 3기(金稅三期)’ 창구 실무작업 등과 관련된 내용으로 기능과 서비스를 겨뤄 창구 업무 수준을 한층 업그레이드하기 위한 노력을 하고 있다. 사진/ 신화(新華)

[기자/ 허빈(賀斌), 자오이워이(趙一葦)] 6월 15일 오전 국기 게양과 애국가 제창 후 국가세무총국에서 신설한 국가세무총국 저장성(浙江省)세무국이 설립됐다. 이는 기존 저장성 국가세무국과 저장성 지방자치 세무국이 정식으로 합병된 것이다. 

이에 앞서 기존 저장성 국가세무국과 저장성 지방자치 세무국은 당위원회의 연합을 실현하고 종합 부서 집중 사무실을 만들어 ‘한 개 청사에서 모든 업무 처리가 가능’하도록 만들었다. 

다음 단계인 저장성 내 각 시·현의 조세기구도 단계별로 순차적으로 설치될 것으로 알려졌다. 기존의 국가세, 지방세 기구의 직책과 업무는 계속해서 그 직권을 행사하는 새 세무기구가 승계한다. 

실제로 저장성의 국세와 지방세가 통합되기 전인 6월 초부터 안후이(安徽)성, 장쑤(江蘇)성, 윈난(雲南)성 등 지역에서 국세, 지방세 합병 소식을 알렸다. 6월 15일 전국 각 성급(자치구, 직할시) 및 중앙 직속 중점 개발 도시의 국세청, 지방세청 합병이 일괄 타결됐다.  

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개혁 개방 40주년을 맞아 국세와 지방세 통합이 주목 받고 있다. 이는 1980년 세제 개편과 1994년 조세제도 개편 이후 중국의 조세 징수 체계가 맞은 세 번째 개혁이다. 앞으로 국세와 지방세의 합병은 지방정부 부채에 어떤 영향을 미칠 것인지, 중앙과 지방의 권력과 재산권은 어떻게 조화를 이룰 것인지, 이것들은 모두 여론의 관심을 받을 문제들이다. 

합병 경로 

6월 15일 성급 신설 세무기구가 성립된 당일 국가세무총국 홈페이지에는 ‘조세 기구 개혁 관련 사항에 관한 공지’ 등 여러 제도와 관련된 문건이 발표되었다. 공고에 따르면 성, 시, 현 3급 신설 조세기구가 단계별로 나뉘어 업무를 시작하고 이때 조세기구는 ‘6개 통일’을 실현해 국세와 지방세 업무 ‘한 개 부문 통합업무’를 실현하고 국세와 지방세 업무 ‘온라인 업무 개통’, 12366에 연결해 전화 한 통이면 상담을 받을 수 있는 시스템, ‘실명정보 1회 수집’을 통해 일괄적으로 세무조사를 하고 세수 집법 표준을 통일할 예정이다. 

다음 국가세무총국은 세무 징수와 정보 시스템의 통합 최적화를 추진하고 ‘물리적 반응’에서 ‘화학 반응’으로 이행하여 제도적인 체계, 운영 체계, 책임 시스템, 일련의 정보 체계를 만들어 조세 징수 체계를 도입할 계획이다. 

‘물리적 통합'의 배후에는 ‘국세 지방세 합병’ 징수 관리 시스템 개혁이 점차 드러나고 있다. 

2015년 10월 13일 중앙정부의 ‘전면 심화 개혁 영도 소조 제17차 회의’에서는 ‘국세, 지방세 징수 체계 개혁 방안’을 심의해 통과시켰다. 이 중 두 가지 방면에 ‘주력’한 것은 현행 세금징수 관리 개혁 체계의 중점이 되었다.

하나는 현행 세금징수 관리 시스템에 존재하는 문제점을 해결하는 것이고 다른 하나는 국세, 지방세 징수 직책 교차 및 부분 세금징수 관리 직책이 불분명한 문제를 해결하는 것이다. 

같은 해 12월 말, 중앙은 ‘국세, 지방세 징수 체계 개혁 방안’(이하 ‘방안’)을 출범했다. ‘방안’에는 중국이 1994년 분업 세금징수 재정관리체제 개혁 이후 국세, 지방세 2개 과세 체계를 신설해 20여년간 뚜렷한 성과를 거두었고 중앙과 지방의 적극성을 불러일으키고 사회주의시장경제체제의 확립을 위해 중요한 역할을 해왔다고 지적했다. 그러나 경제 사회 발전, 국가 운영체제, 통치 능력, 현대화의 요구에 비해 중국의 세수징수 체계는 미흡하고 과학적인 단속이 부족하며 관리가 부족하며 환경 면에서 최적화 하지 못한 문제점들이 존재했다.

‘방안’은 세금징수 체계의 문제점을 안고 있지만 국세와 지방세의 통합을 명시하지는 않았다. 이 ‘방안’은 국세와 지방세, 지방세와 기타 부서의 세금징수 직책을 구분하여 국세, 지방세 징수 담당관의 직책과 일부 세금징수 업무의 불일치 등 문제를 해결할 것이라고 지적하였다. 

‘방안’에는 중앙 세금은 국세청이 부과하고 지방세는 지방세수 부문에서 징수하며 공유세의 징수는 세목별 특성과 편리한 징수 원칙에 따라 확정할 것을 제기했다. 세금징수 원가와 납세에 편리한 원칙에 따라 국세, 지방세 부문은 서로 세금을 징수해 줄 수 있도록 되어있다. 

현재로선 2015년 말에 국무원이 국세, 지방세 징수 체계의 개혁 방안을 내놓고 그 어느 때보다 국세와 지방세 사이의 협력을 강화한 것이 향후 국가 간 세금 통합에 유리하게 작용한 것으로 보인다. 

2016년 5월 1일에는 영업세의 부가가치세 전환(이하 ‘증치세 개혁’)이 본격화되기 시작했지만 지방세 징수 효율이 떨어지고 시스템 자원 낭비, 세수 원가 부담이 큰 문제 등이 선명하게 나타났다. 이는 원래는 이원화된 세금제도를 개혁하자는 취지였지만 간접적으로 징수 체제의 변화를 촉진하였으며 국세와 지방세의 합병을 추진한 직접적인 계기가 됐다. 

영업세금은 원래 지방세임 지방재정의 첫 번째 큰 세금 종류로 지방 세금 수입의 33%를 차지했다. 증치세 개혁 후 증치세는 공유세에 속하고 세금징수 원칙에 따라 지방세무국에서 관할하던 기업 서비스가 국세청 소관으로 바뀌었다. 또 이번에 개정된 영업세의 부가가치세 전환은 징수 관리 범위에 대한 1차적인 조정을 통해 모든 승계 기업과 신설업체를 국세청에 일괄 이관하였다. 

또 전국 국세 시스템의 인력 규모는 46만 명, 지방세청 근무자는 41만 명으로 그 규모가 비슷하다. “영업세의 부가가치세 전환 이후 국세청 시스템은 절반의 인원으로 전국 75%의 세금을 징수해 국세 체계의 징수 부담이 높아졌다. 지방세 징수는 이와 반대이다.” 세무 전문가인 상하이 재정경제대학 중국공공정책연구원 판즈잉(范子英) 부원장은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 이같이 말했다. 

2018년 2월 공산당 19차 3중전회에서 ‘당과 국가기관 개혁에 관한 중공중앙의 결정’을 심의 통과해 국세와 지방세 징수체계를 개편하고, 성급과 성급 이하의 국세와 지방세 징수기관을 통합해 관할 구역 내의 세금, 비과세 소득 징수 등 책임을 구체적으로 명시했다. 

이는 세금부과제도가 시행된 지 24년 만에 세수 징수체계 개편에 대해 중앙정부가 국세와 지방세의 합병을 처음으로 제기한 것이다. 

이어 3월 중앙정부는 ‘당과 국가기관 개혁을 심화할 데 관한 방안’을 발표해 국세, 지방세 징수체계 개혁의 주요 내용으로 성급 및 성급 이하 국세, 지방세 기구를 통합해 국가세무총국을 위주로 성정부(자치구, 광역시)와의 이중 지도체제로 기본연금보험료, 기초의료보험료, 실업보험료 등 사회보험료를 세무 부문에서 일괄적으로 징수하는 내용을 명시했다. 

6월 1일 국세와 지방세 징수 개혁 회의에서 중공중앙 정치국 상무위원이며 국무원 부총리인 한정(韓正)은 ‘다이어트’와 ‘헬스 케어’의 결합 원칙을 강조하며 핵심 고리와 시간을 틀어쥐고 국세, 지방세 기관의 통합을 확실하게 추진해 세무 기관의 기능과 자원 배치를 최적화해야 한다고 강조했다. 이중 리더십 관리체제를 착실히 정착시켜 건전하고 원만하며 원활한 운영을 보장하는 제도적 장치를 마련해야 한다. 성숙하고 획일적인 원칙에 따라 타당하게 사회 보험료와 비과세 소득 징수 업무를 구분한다.

“국세와 지방세의 통합은 물이 수로로 흘러 드는 것과 같다.” 중국 정법대학 재정세수연구센터 스정원(施正文) 센터장은 올해 국세와 지방세 개혁을 추진한 세가지 원인이 있다고 밝혔다. 첫째는 당과 국가기구의 개혁을 심화시키는 시기에 세금 징수체계는 국가의 중요한 기구로서 그 개혁은 중대한 의의를 가지고 있다. 두 번째로 국세와 지방세를 가른 제도는 이미 새로운 경제 상황의 발전에 적응하지 못하고 있으며 그 문제는 최근 몇 년 동안 더욱 두드러지게 나타났고 시급히 개선해야 할 문제이기 때문이다. 세 번째는 공유세와 증가가치세 개혁 이후 객관적으로 합병 개혁 조건이 구비되었기 때문이다.  

장빈(張斌) 사회과학원 재경부 조세전략연구실장은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 이번 세수 징수는 세가지 주요 내용을 담고 있다고 밝혔다. 하나는 성과 성급 이하의 국세, 지방세 기관을 통합해 국가세무총국을 비롯한 정부의 이중적 리더십 관리체제를 도입하는 것이다. 

과표 부과범위를 조정해 합병 후의 국세와 지방세 기구에 관할구역 내 세금, 비과세 소득 징수 등의 직책을 구체적으로 부과하고, 기초노령연금보험료, 의료보험, 실업보험료 등 사회 보험료 납부를 세무서에서 일괄 징수하도록 한다. 

각 계층의 세무 조직체계와 징수 직책을 최적화하고, ‘다이어트’와 ‘헬스 케어’를 결합하며 구조적인 배치와 역량 배치를 보완하여 효율적인 통일을 최적화하는 세수 징수체계를 갖추었다. 

개혁의 ‘쇼크’

6월 15일 오전 국가세무총국 저장성 관세청의 설립한 함께 저장성 재정청은 회의를 열어 국세와 지방세 합병이 지방정부와 지방재정 에 미치는 영향을 연구하고 대책을 강구했다. 

이에 앞서 저장성 재정청은 지방에서의 조사연구를 거쳐 지방 세수 징수 관리체계 개혁이 지방의 재정 수입과 연도 예산에 미칠 수 있는 영향에 주목했다. 이번 간담회에는 상하이(上海)재정경제대학 중국공공정책연구원 판즈잉 부원장이 참석했다. 

판즈잉은 국세와 지방세를 합병한 후 지방정부의 재정 수입에 대해 큰 영향을 미치지 않는다고 했으며 그 이유는 현재의 징수 절차에 따라 세수가 부과되고, 세수 징수 후 세금의 특성과 분배 비율에 따라 중앙 세수는 중앙 창고에 들어가고 지방 세수는 지방 창고로 들어가며 혼합되지 않기 때문이라고 했다. 여러 경제 발달 지역의 경우 국세와 지방세를 합병한 후 세수가 늘어나는 경우도 있다. 

그러나 지방정부의 경우 재정 부문과 여러 관련 기관이 부과한 비과세 소득 12건이 세무 당국에 부과되거나 ‘다른 사람의 수중’으로 넘어갔다. 

“가장 직접적인 영향은 소득을 올리기 어렵다는 것이다.” 판즈잉은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 그 동안 소득과 지출 양쪽 모두에 예산을 할당했고, 기업들의 이익을 얼마나 객관적으로 고려하느냐에 따라 지자체들의 이익이 제대로 파악되지 않고 있었다고 설명했다. 하지만 기업의 이익은 연말에야 발표할 수 있고 연초의 예산 배정은 소득 면에서 쉽게 조정하기 어렵다. 예전에는 지방세와 재정기관이 모두 지방정부에 속해 있었고, 일부 지방정부의 경우 합병하여 업무를 보았기 때문에 합병 후 상대적으로 간단해지는 경우도 있었다. 

소득이 불확실하면 예산 편성의 불확실성이 커지고 과다한 세금을 거두는 것으로 적자의 결여 부분을 충당할 경우 예산의 안정적인 자금이 확보되지만 이는 지방에서 지배할 수 있는 재정력에 속하지 않는다. 

이는 사실상 지방재정 의 약화를 의미한다. 판즈잉은 “이번 개혁을 통해 중앙정부는 지자체의 소득은 투명하게 하고 세금징수 면에서 지방의 방해를 받지 않도록 하고 받을 수 있으면 최대한 받고 지방의 실질적인 소득에 대해 중앙에서도 투명하게 알 수 있도록 하는 것이다. 이렇게 해야만 지역 간 합리적인 배치가 이루어 질 수 있다”고 말했다. 

하지만 현실에서 지방세 체계는 지방정부의 직속 기관으로서 같은 급에 해당되는 지자체가 맡아야 한다. 지방정부는 본 지역의 경제성장을 위해 투자유치 과정에 세금 감면 혜택을 주기로 하지만 중국의 세법은 고도로 집중되어 있다. 엄격히 말하면 지방정부는 법에서 정한 세율을 조정하고 세금을 감면할 수 있는 권한이 없다. 이런 세법에 위배되는 우대정책은 정상적인 세금징수로 이루어 져야 한다. 판즈잉은 일부 지방정부가 세금을 징수하고 관리하는 과정에서 세수를 경감하는 것을 예로 들었다. 이 같은 왜곡된 세금 인센티브 체계 아래 일부 지역의 지방세 징수 효율이 낮아 세금징수의 문제점으로 부각되고 있다.

▲ © 후베이(湖北)성 윈멍현(雲夢縣) 국세청, 지방세 담당간부가 이동 세무 차를 타고 소규모 기업에 찾아가 세제 혜택을 홍보하고 있다. 사진/ 신화

“기업들의 실질적인 세금 부담은 세금제도와 세금징수 두 요소에 의해 결정되고 세금제도가 이미 정해진 상황에서 세제 징수의 강도가 기업의 실질적인 세금 부담에 직접적으로 영향을 미칠 수 있다. 국세와 지방세가 합병되면서 법에 따라 조세가 부과되고 단속이 심해지고 세금이 부과되고 징수 효율이 높아지고 징수의 강도가 높아지는 것도 통합의 의미가 있다. 

이 점이 일부 지방정부가 우려하는 부분이기도 하다. 특히 민영 경제가 활성화된 장쑤, 저장, 광둥 등지에서 세금 부담이 늘어나거나 일부 민영 기업이 가세할 것이라는 우려도 있어 그나마도 지방정부들이 간담회를 서두르는 것은 어쩌면 당연한 일인지도 모른다. 

이에 대해 장빈은 일반적으로 대기업, 상장사들은 물론이고 일부 소기업들에 세금을 깎아 주고 이윤을 올리는 것은 불공정하다고 지적했다. 세무서가 통합되면 세수 징수율이 더 높아질 수 있어 재정 수입을 더 늘릴 수 있다면 세금 감소에 공간을 창조해 줄 수 있다. 이렇게 할 경우 지방정부의 수익에 영향을 주지 않을 뿐만 아니라 세금 부담을 낮추는 동시에 세수 부담을 공평하게 할 수 있다.”  

세금 부담을 제외하고 ‘비용 부담’이 늘고 있는 것도 학자와 업계의 공통된 인식이다. 이번 개혁안의 사회보장비용은 세무 당국이 징수와 관리를 담당한다. 세무 당국이 인건비 지출 등을 더 잘 파악할 수 있어 일부 업체가 정해진 임금에 따라 사회보장 혜택을 받을 수 있던 것들이 적용되지 않을 수 있다. 이로써 기업들의 부담이 커질 것으로 보인다. 장빈은 후속 맞춤형 규제완화를 권고하며 기업 부담을 줄여야 한다고 조언했다. 

판즈잉은 기업의 세금 부담이 늘어나는 것을 막기 위해 꼭 필요한 것은 실물경제의 발전이며 국가 차원에서 방안을 내와야 한다고 호소했다. 

기업의 영향을 받거나 감세를 통한 하향 조정으로 완화할 수 있지만 지방정부로서는 국세와 지방세의 합병으로 지방정부에 대한 관리와 지방재정 에 대한 새로운 도전이 이뤄질 것으로 전망된다. 

저장 재정청 집행국은 이번 간담회를 통해 국세와 지방세의 합병과 관련해 저장성 재정청이 제출한 세가지 ‘아픈 점’, 즉 이중 리더십이 어떻게 융합되는지, 인적 사항, 처우, 거취 등을 어떻게 처리할지 등에 대해 토론했다. 투자유치에 어려움을 겪고 있는 지방정부에 대한 고통 분담, 투자유치, 지역 건설에 따른 진동이 만만치 않다. 지방재정이 분리된 지방재정의 패러다임 전환, 지방재정이 어떻게 공급될지, 소득 예산에서 지출 예산관리, 특히 성과 예산관리로의 전환은 합병 후 지방재정에 대한 결정적이고 근본적인 영향을 미칠 수 있다. 

세금합병 이전에 사회과학원 재정전략연구원 세수연구실은 일부 지방재정 부문과 함께 조사연구를 진행했다. 사회과학원 재정전략연구원 세수연구실 부연구원인 장전(蔣震)은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 개혁은 점진적인 과정이며 지방정부는 일시적으로 걱정을 할 수 있지만 앞으로 개혁조치가 제대로 실행될 경우 중앙과 지방에 모두 윈윈의 결과를 가져다 줄 것이라 했다. 

더 나아가 펜트 하우스를 설계해야 한다 

국세 지방세 징수체계 개혁의 일환으로 이번 성급 국세, 지방세 합병과 관련해 국가세무총국은 정밀 배치에 나섰다. 

국가세무총국은 ‘국세, 지방세 징수체계 개혁 방안’을 확정한 6개 분야의 31개 개혁 과제를 세부적으로 개선하고 96개의 구체적인 임무 매뉴얼을 세분화해 로드맵과 시간표를 정했다. 

이와 함께 지역별로 복합적인 개혁을 도입해 시행할 수 있도록 ‘5+7+N’의 시범적인 형태로 시행해 나가기로 했다. 이 중에는 랴오닝(遼寧)성, 상하이, 장쑤성, 허난(河南)성 청두시의 5개 성과 직할시에서 종합 개혁 시범사업을 시행하고, 베이징, 광둥성 등 7개 성시를 시범 개혁 지역으로 선정하는 등 다른 지역에 대한 실무적인 선행을 독려하고 있다. 

지역별로는 국세청의 배치에 따라 현지의 실정을 고려하여 국세, 지방세 서비스를 연합하여 징수 협력, 합동 사찰 등 8개 방면에서 협력을 펼쳐 정보 공유 플랫폼을 구축했다. 

이에 앞서 저장성은 이미 ‘최대로 한번에 끝내기’ 개혁을 단행해 국세청뿐만 아니라 지방 세금 기관이나 각 정부 부처마다 정보 공유가 이뤄졌고, ‘금세 3기’를 통해 과세 효율 향상에 기여했다. 

중국 조세박물관 초대 관장이며 저장성 재정청 청장 겸 지방세무국 국장을 지낸 웡리화(翁禮華)에 따르면 이번 국세와 지방세 기구 합병은 저장성의 경우 비교적 순조롭게 진행되었으며 국세청 전체가 지방세무국이 있는 청사로 옮겨 갔다. 

웡리화는 국세와 지방세가 합병된 후의 이익은 작은 세금을 더욱 중시하게 된 점이라고 했다. 세무 당국은 그 동안 큰 세목에만 주목했고 개인 세금 같은 작은 세목에 대해서는 징수 원가가 많이 들고 세금징수액이 많지 않기 때문에 세무 당국의 관심이 높지 않았다. 

하지만 웡리화는 지금의 두 가지를 한가지로 통합하는 방식을 이해하지 못한다. 그는 어떤 기구든 개혁 과정에 인원 감소가 필수적인 것이라고 했다. 또 국세와 지방세의 대량 업무가 비슷하기 때문에 간단한 합병이라고 해도 저장에만 3만 여명의 세무일꾼들이 있는데 효율적인 진척이 가능할지 의문이라고 했다.  

현재 전국적으로 46만여 명의 국세 일꾼, 41만 명의 지방세 세금징수 일꾼들이 있으며 합병 후 이들에게 어떻게 자리를 마련해줄지도 고민해볼 부분이다. 

중공중앙 정치국 상무위원인 한정 국무총리는 ‘다이어트’와 ‘헬스 케어’가 결합된 원칙을 내세워 국세와 지방세의 통합 방안을 추진해야 한다고 했다. 이에 대해 판즈잉은 국세와 지방세 기구의 합병에 있어서 우선 징수 효율을 높여야 하고 ‘헬스 케어’를 위한 ‘다이어트’는 긴 시간을 들여 소화해야 하는 것이라고 보고 있다. 

판즈잉은 현재 전국 87만 명 세무 일꾼들 가운데 12만 명이 계약직 직원으로서 이들은 제일 처음으로 정리해고 될 대상이라고 말했다. 이를 빼고도 정년 퇴직 등 방법으로 인원을 감소하는 목표를 이룰 수 있다고 밝혔다.  

장빈은 국세와 지방세 기구의 합병은 단순한 기관 통폐합뿐만이 아니라 이번 합병을 계기로 최근 각지 세무기관의 조세 징수 경험을 점검하고 세무기관 내부 직능 부서의 설치와 부동한 급의 세무기관의 구역 배치와 직무 분담을 동시에 추진해야 할 것으로 보고 있다. 

“이 외에 이중 지도체제 하에서 국가세무총국과 성급 정부의 구체적인 권한을 어떻게 나눌지, 기관 운행 원가를 어떻게 나눠야 할지 등에 상응하는 맞춤형 방안을 마련해야 한다.” 장빈은 국세와 지방세의 합병은 세금징수율을 높여야 할 뿐만 아니라 동시에 세금징수와 납세자의 복종 비용을 낮춰야 하며 이것이 합병의 가장 중요한 목적이라고 보고 있다. 

더 심층적인 조치로 지방재정 이 약해진 후 중앙과 지방재정권의 권리와 지출 책임이 다시 나눠질 수 있다. 

얼마 전 사회과학원 재정과학연구원은 세 팀으로 나뉘어 전국적인 범위 내에서 중앙과 지방재정권과 지출 책임 배분 개혁의 실시 상황에 대해 조사와 연구를 진행했다. 조사 결과 일시적인 정책에 따른 지출 책임 문제는 ‘공동’ 직권과 ‘비슷한’ 직권이 구분되지 않은 문제로서 상부의 직권에 속하지만 하급 조직에서 맡아 지출책임의 이유 불충분과 표준이 분명하지 않은 문제를 해결한다. 이 문제들은 모두 고려해 보아야 할 문제이다. 

이에 대해 판즈잉은 국세와 지방세가 합병된 뒤 중앙이 더 많은 몫을 할 수 있어야 한다고 밝혔다. 하지만 중앙과 지방의 권력 분점은 더 높은 차원의 설계가 필요하며 재정부문 한 곳으로 완성할 문제가 아니다.

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