기자/민졔(闵杰)

‘혼합소유제개혁’, 다시 초점 모아야

오랜 기간 동안 사람들은 혼합소유제개혁 새로운 국유기업개혁의 중요요서이자 돌파구로 여겨 왔다. <지도의견>이 시행된 후에도 ‘혼합소유제개혁’은 여전히 시장의 관심사이다. 

작년부터 상하이(上海), 베이징(北京), 톈진(天津), 쓰촨(四川), 장쑤(江苏), 충칭(重庆), 장시(江西), 산둥(山东) 등 25개 이상의 도시에서 혼합소유제개혁을 중요 내용으로 하는 지방국유기업개혁 관련문건이 시행되었다. 

광둥(广东)의 경우 2014년 <국유기업개혁 전면심화에 관한 의견(关于全面深化国有企业改革的意见 的意见)>을 발표해 2015년까지 국유기업 회사제도개혁을 완료하고 2017년까지 혼합소유제기업의 비중을 70％ 이상으로 높이겠다는 방침을 밝혔다. 

이밖에 기타 도시 역시 혼합소유제에 대한 구체적인 목표를 제시하였다. 장시(江西)는 2020년까지국유기업의 70％가량을 혼합소유제경제로 발전시킬 계획이고, 허난(河南)는 2020년까지 혼합소유제기업의 비중을 80％ 이상으로 확대할 방침이며, 저장(浙江)은 “3~5년에 거쳐 혼합소유제기업의 비중을 75％로 확대하겠다”고 밝혔다. 

사실 국유기업 중 ’혼합소유제개혁’의 비율을 지금도 낮은 편은 아니다. 2014년 양회(两会)기간 동안 전국정치협회 경제위원회 스쥔(石军) 부부임이 공개한 통계에 따르면 비(非)공유자본을 도입한 중앙기업 및 그 자회사가 전체 기업의 52%이상에 달했다. 상장회사 중 혼합소유제의 비율은 더욱 높아 2013년 10월 전국 혼합소유제 상장회사의 비율은 중국 국내 전체 상장회사의 80％이상, 그 자산비율은 90％ 이상을 기록했다.

지난 ’혼합소유제개혁’의 의의가 ‘국유기업 구조’에 있었던 것과 달리 중국공산당 제18기 중앙위원회 전체회의는 이번 새로운 ’혼합소유제개혁’에 전혀 새로운 의미를 부여하며 새로운 차원으로 격상시켰다——혼합소유제를 중국 기본경제제도를 실현하는 중요한 형식으로 보고 시장이 자원분배의 결정적인 역할을 하게 된 것이다. 이번 ’혼합소유제개혁’의 두 가지 주제는 국유기업체제 둔화와 국유자산유실방지이다. 

그러나 ’혼합소유제개혁’이 봉착한 제도적인 어려움과 부분적인 ‘약진’으로 많은 지방의 혼합소유제개혁이 빗나갔다. 올해 정부업무보고 역시 ’혼합소유제개혁’에 대한 표현을 조정해 작년의 ‘혼합소유제경제발전 가속화’에서 ‘국유기업 혼합소유제개혁의 질서 있는 시행’으로 바뀌었다.

<중국신문주간>과의 인터뷰에서 리진은 “제18기 중앙위원회 전회후의 이후 혼합소유제개혁이 잘못된 길로 들어서 혼합소유제의 개혁이 거의 멈춰버렸다.”고 지적했다. 그가 말하는 잘못된 길은 두 가지로 첫 번째는 혼합소유제개혁을 목표로 지표를 정하고 임무를 전하다 보니 실제상황을 고려하지 않고 일을 일률적으로 단순화하려는 경향이 나타났다. 두 번째는 혼합소유제개혁의 초점이 혼합소유제개혁의 비율문제에 집중되어 있어 진정한 초점이 혼합소유제를 개혁함으로써 경영권을 시장화 하는 것임을 등한시했다. “혼합소유제개혁의 비율에만 주목하다 보면 정치화 되기가 쉽고 민영자본의 지분이 많아지면 ‘국유자산유실’의 오명을 얻게 된다. 

리진은 ‘혼합소유제개혁’의 더욱 정확한 표현은 ‘혼합경제개혁’ 이라며 “’소유제’하면 이데올로기를 떠올리며 경제문제를 인위적으로 정치화하게 된다.”고 지적했다. 

전문가들은 혼합소유제개혁이 극복해야 할 장애물이 세 가지가 있다고 본다. 첫 번째는 국유기업의 분류가 명확히 않다는 점이다. 혼합소유제를 발전시키는 것이 모든 국유기업에 적합한 것은 아닌데, 분류가 명확하지 않으면 기업들이 ‘국유자산유실’의 오명을 달까 염려하게 돼 또 다른 중요한 장애가 된다. 

<지도의견>에서 처음으로 국유기업을 ‘공익기업’과 ‘상업기업’으로 나누어 개혁하는 내용을 중앙문선에 공식적으로 기입하였다. 이에 대해 리진은 “유형별 개혁은 전체 개혁 논리의 시작점으로 분류가 명확하지 않으면 모든 개혁은 진행할 수가 없다.”며 “유형을 나눠야 각 유형의 평가기준과 국가의 지분비율을 정하고 어떤 부분을 빼고 수정해야 할지 알 수 있으며, 이로써 어떤 투자, 운영회사를 개편해야 하는지 정할 수 있다.”고 설명했다. 

전문가들은 분류를 기초로 상업국유기업을 민영기업 등 다양한 소유제자본에 한층 더 개방되어 국유기업의 합병·개편이 새로운 단계로 들어서리라 기대한다. 

그러나 천 주임은 ‘유형별개혁’에 대해 유보적인 의견을 가지고 있다. 그는 “이번 개혁의 가장 주요한 목적은 기업이 시장에 진출해 독립적인 시장경쟁주체가 되도록 하는 것이다. 따라서 기업의 경영구조는 기업이 자체적으로 정해야 하며 정부가 행정적인 수단으로 기업의 유형을 정해버려서는 안 된다.”고 주장한다. 

그는 <중국신문주간>관의 인터뷰에서 기업이 계속해서 변하고 있고 기업활동 역시 변하고 있기 때문에 행정적인 방식으로기업의 사업구조를 고정시켜버린다면 “조금 심하게 말하자면 기업을 죽이는 일”이라 단언하면서 유형별개혁의 취지가 정부의 관리를 편리하게 하고자 함임은 알지만 “어차피 자본관리위주가 될 것을 왜 기업을 관리하려 하느냐”고 물었다. 

이 밖에 민영기업의 우려 역시 ’혼합소유제개혁’의 발목을 잡는 중요한 원인이 되었다. 완다(万达)그룸 이사장 왕졘린(王健林)은 전에 “혼합소유제를 시행하려면 사유기업이 지주가 되거나 최소한 나라도 상대지주가 되어야 한다. 그렇지 않고 국유기업이 주주가 되면 내 돈 들여 국유기업을 도와주는 것 아니냐？”고 말한 바 있다. 이러한 관념은 많은 민영기업가들의 보편적인 생각이다. 

국유자산이든 민영자산이든 경영참여에는 두 가지 대립되는 관점이 있다. 하나는 국유경제의 경영참여를 유지하고 혼합경제발전을 국유자본의 지배범위를 확대하고 공유제의 주체적인 지위를 다지는 형식이자 수단으로 삼는다는 주장이고, 또 하나는 국유기업의 모회사를 본보기로 민간자본의 경영참여를 과감하게 장려해 혼합소유제개혁을 민영경제가 공유경제의 성과를 통제, 지배, 공유하는 수단으로 삼아야 한다는 주장이다. 

천 주임이 이끄는 국무원 발전연구센터 ‘국유자본관리체제개혁연구’과제 팀이 발표한 12개도시 국유기업개혁 연구·조사보고서는 ‘혼합소유제개혁의 다양한 실현방식’에 특별히 주목했다. 기본적으로 2, 3급 및 이하의 기업들을 대상으로 모회사는 일반적으로 국유독자형태를 유지하는 것이다. 이렇게 ‘모회사는 독자, 하층 기업은 혼합’된 모델은 >그룹의 모회사가 혼합운영의 이윤을 얻지 못하거나 >계열사에 대한 본사의 통제력이 약해지거나 >기존 체제가 새로운 체제에 관여해 새로운 체제가 멀리 가지 못하거나 >기업에 전반적인 활기를 불어넣기 어려운 등 문제점이 많다. 

리바오민은 안전을 위해 앞으로의 ’혼합소유제개혁’은 주로 2, 3급회사와 보조회사 및 상장된 주식회사에서 먼저 추진하고 “현재로서는 모회사와 그룹회사 차원에서 추진하지 않을 것이며, 그렇지 않으면 진동이 너무 크다.”고 분석한다. 

그러나 민영자본이 지분에만 참여만 하고 경영에 참여하지 않는 방식은 시행과정에서 성공사례도 많다. 레전드 홀딩스(Legend Holdings) 계열의 주식투자기업 호니(弘毅, Hony)투자의 경우 12년전부터 국유기업 혼합소유제 개혁에 참여해 30여개 국유기업개혁에 참여했다. 호니투자의 자오링환(赵令欢) 이사장은 최근 2015년 호니 연례회의에서 호니투자가 <지도의견> 제정에 깊이 참여했다고 밝혔다. 그는 ‘한 기업에 한 정책’, ‘일괄적용 지양’ 등은 모두 호니투자의 제안이라며 “국유기업개혁에 대해 깊이 알게 된 것은 일괄적으로 적용 헤서는 안되며 시간표를 설정하지 않는다는 점이다. 문건 하나로는 수 많은 기업들의 개혁진행과정과 구체적인 방안을 결정할 수 없으므로 시장의 결정에 따라 적자생존을 실현해 우수기업을 육성하고 부족한 기업을 개선해 나가야 한다.”고 밝혔다.

자오링환은 호니투자가 최근 참여한 상하이국유기업 진장주식(锦江股份)과 성투홀딩스(城投控股)를 예로 들었다. 전에 진행했던 국유기업개혁과 구체적인 방식은 달랐지만 실질적으로는 똑 같은 것이다. 시장을 ‘혼합’ 함으로써 주동적인 부가가치서비스업체를 통해 경영진과 대주주가 기업을 더욱 시장화하고 경쟁력을 갖춰 확대, 강화, 선진화하도록 돕는 것이다. 

진장과 성투의 지분에 참여하는 두 가지 사례에서 호니(Hony)는 각각 지분의 12.43%인 15억위안과 10%인 18억위안을 투자했다. 절대지주의 지위는 아니지만 자오링환 본인 역시 두 회사의 이사회에 들어갔다. “혼합의 비율은 전혀 중요하지 않아요. 90％의 지분을 보유하고도 경영권이 없는 경우도 있고 19％ 지분만으로 강력한 영향력을 미치는 경우도 있죠. ‘한 기업에 한 정책’ 이라고 황금분할율은 없습니다.” 

자오링환은 호니의 경우에서 볼 때 국유기업 개혁 후 회사관리의 혁신 여부는 행정적인 관여가 기업의 일상적인 결정과 운영에 영향을 미치는가의 여부로 판단할 수 있다. 기업은 이사회가 결정권을 쥐고 있어야 하며, 개혁 후에도 정부나 당 위원회가 결정권을 쥐거나 개혁 직후 기업의 지도자가 인사명령 하나로 발령되어 간다면 시장화 되지 않은 것이며 회사관리체제가 새롭게 바뀌지 않은 것이다.

<지도의견>에는 시행차원에서의 득과 실도 반영되어 있다. “시장체제의 역할을 충분히 발휘하고 지역 및 기업실정에 맞는 정책을 시행하며, 독점해야 할 것은 독점하고 통제해야 할 것은 통제하고 참여해야 할 것은 참여하며, 억지로 연계시키거나 획일적으로 적용하지 않고 시간표를 작성하지 않으며, 성숙한 제도를 추진한다.” 

그러나 ’혼합소유제개혁’의 태도에 대해 <지도의견>은 원칙적인 의견을 제안하는 데 그치고 있어 많은 구체적인 제도는 특별조례로 더욱 자세히 규정할 필요가 있다. 예를 들어 ‘핵심중견사원의 주식소유를 어떻게 진행할 것인가’ 역시 ’혼합소유제개혁’의 또 다른 중요한 내용이지만 어떻게 국유자산유실을 방지할 것인가는 조금 더 관찰할 필요가 있다. 

직원들의 주식소유계획의 경우 지난 국유기업개혁에서는 대규모 내부거래와 이익수송, 부정부패로 국유자산이 유실되었기 때문에 이번에는 반드시 증권시장을 통해 주식을 보유하도록 규정해 불공정한 평가를 막을 방침이다. 

천 주임은 혼합소유제의 발전은 국유재산권유동에 관계되며 유동규모와 빈도가 점차 늘어날 것이라 본다. 따라서 혼합소유제는 책임과 권한이 분명한 자본관리체제가 마련되고 국유자본의 운영주체가 강력한 재무제약을 받는 조건에서만 발전할 수 있다. 이는 중요한 전재로 이것이 갖춰지지 않으면 소유권의 실질성이 결여된 상황에서 어떠한 외부의 심사·비준과 관리·감독도 국유자산의 유실을 막을 수 없다. 

관건은 실질적이고 진지한 이사회

‘현대기업제도개선’과 ‘회사법인관리구조완비’ 역시 <지도의견>의 분명한 관심분야이다. 

수년간 국유기업의 ‘법인관리구조’는 중단사업으로 각종 논쟁과 비판의 대상이 되었다. 이사회가제대로 구성되지 않아 행정권력이 기업의 생산경영에 멋대로 간섭하는 것을 제도적으로 근절할 수 없고, 국유기업이 바탕의 관료기관 색체를 지우기가 어렵다. 관리자 역시 관료와 기업인을 겸하고 있어 국유기업이 부정부패의 온상으로 전락해 버리기 십상이다. 

<지도의견>은 “유명무실한 이사회와 ‘일인자’의 말 한마디면 되는 문제를 철저히 해결하고 회사관리를 규범화 할 것, 이사회가 법에 따라 행사하는 중대결정, 인선·임용, 임금분배 등의 권리를 철저히 실현, 보호할 것, 경영진의 경영주권을 보장하고 법적으로 위탁 받지 않은 어떠한 정부부처나 기관은 간섭할 수 없음”을 특별히 언급했다. 

이 특별주제에 대해 천 주임은 분석, 연구할 만한 사례로 보고 중국국제해운컨테이너그룹회사(中国国际海运集装箱集团公司 이하, ‘차이나컨테이너’)의 회사관리구조를 조사했다. 

지분구조의 경우 상장, 기관투자자도입 등 다양한 개혁을 통해 차이나컨테이너는 다음과 같은 지분구조를 형성했다: 차이나머천트(China Merchants)와 중국원양운수집단(COSCO)이 각각 25.54％와 22.75％, 레전드 호니(Legend Hony, 비국유기관투자자)와 사회공중주(국민주)가 각각 5.16％와 46.5％의 지분을 보유하고 있으며, 국유지분이 48.3％를 차지했다. 차이나머천트와 COSCO가 비슷한 비중의 국유주를 보유한 결과 모든 주주가 잠재적으로 견제 당하는 상태에 처해 누구도 COSCO를 자회사로 경영하거나 자신의 비영리목적을 회사에 강요할 수 없다. 

천 주임은 이를 본받을만한 경험이라 본다. “다음단계로 혼합소유제개혁을 추진할 때는 합리적인지분구조를 마련하고 한 주의 독점하는 구도를 타파하며 기관투자자를 도입하는 데 주의해야 한다. 국유자산경영에 참여하되 지분은 두 개 또는 몇 개의 국유기관이 나누어 갖는 것이 가장 좋다.” 차이나컨테이너의 이사회발족 역시 현대회사관리법칙에 부합한다. 이사회는 두 개 국유주주 각 두 명, 독립이사 세 명(변호사, 회계사, 경제전문가), 경영진의 전무이사 한 명 등 8명으로 구성된다. 이사장 및 국유주주가 파견한 이사는 비(非)전무이사로 외부인사이며 “차이나컨테이너에서 업무를 맡거나 임금을 받거나 출근을 하지 않는다.”

차이나컨테이너의 모든 중요사안은 이사회가 결정한다. 여기에는 사장선출, 사장의 추천에 근거한 부사장결정, 회사발전전략결정, 중대투자 및 이익배당금 분배, 고위임원평가, 임금 및 상여급 계획, 회계감사 및 감독 등이 포함된다. 

천 주임은 이사장이 외부인사로 일상경영에 관여해 회사와 경영진에 영향을 미치는 것이 아니라 이사회를 통해서만 직권을 행사하므로 이사회의 핵심역할과 전략적 지휘를 부각시키기에 유리할 뿐만 아니라 이사장과 사장의 직권관계가 명확해져 사장의 경영권과 업무효율이 보장되었다고 주장한다. 이러한 제도계획으로 많은 국유기업에 존재하는 이사회와 경영진, 이사장과 사장 간의 직책모호와 계속되는 갈등으로 인한 내부손실을 효율적으로 막을 수 있었다. 

이밖에 사장과 고위임원진을 주주가 파견하는 것이 아니므로 이들이 어떠한 주주 측에도 속하지 않기 때문에 직업관리인의 독립적인 신분이 보장되었다. 회사의 사장은 행정등급이 없고 체제의 보호를 받지 않아 실적이 좋으면 연임을 할 수도 있고 그렇지 않은 경우 이사회에 의해 교체된다. 고위임원에 대한 임금장려 역시 시장화 된 평가 및 지분으로 이뤄진다. 2009년말 회사는 경영진과 핵심임원에게 스톡옵션인텐시브계획을 시행해 사장을 포함한 187명의 임직원이 총 주식자본의 2.25%에 달하는 6,000만주의 청약권을 얻었다. 이 같은 장기장려체제로 주주의 이익과 경영진 및 중견사원의 이익을 긴밀하게 결합할 수 있었다.

천 주임은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 차이나컨테이너는 국유자본을 경영하는 상장회사로서균형있는 지분구조와 현대화된 회사관리, 시장화된 직업관리인제도 및 임금체제, 완벽한 감독체제로 국유자산과 국유기업개혁의 매우 좋은 본보기가 되었다. 

개혁에 즉효약은 없다

리진은 <지도의견>의 내용 중 많은 부분이 처음 명시된 것이라 본다. “자연독점업종에 대해서는 정부-기업분리, 정치-자금분리, 프랜차이즈경영, 정부의 관리·감독을 주요 내용으로 하는 개혁을 시행하고 업종의 특징에 따라 국가철도망 인프라와 철도여객운송분리, 경쟁적 업무의 자율화를 통해 공공자원사용의 시장화를 촉진한다.”는 내용이 그 예다. 리진은 <지도의견>이 자연독점기업을 어떻게 자율화할 것인가에 대한 내용과 방법을 제시하고 있다고 생각한다. 특히 자연독점적인 국가철도망 인프라와 시장경쟁적인 철도여객운송을 분리해 기타 자본이 유입한다는 방침은 민간자본에 희망을 주었다. 

또 다른 예는 “일부 국유자본을 우선주로 전환하는 것을 허가하고 소수의 특정분야에 ‘국가 특수관리주 제도’를 마련하는 것을 검토한다.”는 방침이다. 리진은 이 두 가지 방식으로 국유자본의 융통성이 증가되었다고 해석한다. ‘우선주’는 고정수익을 우선순위로 획득한다는 것을 전재로 경영권을 포기한 것으로 충분한 경쟁이 이뤄지는 상업성국유기업에 민간자본을 늘려 국유기업경영권으로 민간자본을 바꾸고, 이를 통해 국유기업의 기능을 확대할 수 있다. ‘국가관리주’는 공익성기업과 지연독점기업의 개혁에 주로 활용되는 개혁혁신으로 지주권이 절대적이지 않은 상황에서 기업을 정책적으로 인도하고 국가이익을 해치는 문제가 나타나면 거부권을 행사할 수 있다. 

그러나 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 그는 이번 <지도의견>의 어떤 내용에 대한 사람들의 기대가 너무 높다고 단언했다. 독점타파문제의 경우 리진은 “반영이 되긴 했지만 이번 개혁의 중점이 아닌 만큼 이번 개혁을 통해 해결되는 데에도 매우 한계가 있다.”고 밝혔다. 이번 개혁의 목표는 국유기업을 강화, 확대, 선진화하는 것이지 독점업계에 대한 제한을 바로 완화하는 것이 아니기 때문이다. 

<지도의견>은 개혁의 또 다른 핵심문제 ‘직업관리인’임용제도 마련 및 개선에 대해서도 언급하고 있다. 예를 들어 “직업관리인제도를 추진하고 내부육성과 외부영입을 결합하며 현재 경영관리자와 직업관리인 신분전환을 원활히 하고 이사회는 시장화 방식에 따라 직업관리인을 임용, 관리한다.”고 제시하고 있다. 그러나 현재 국유기업에서 시장화 방식에 따라 임용된 고위임원의 비율은 매우 작다. 통계에 따르면 2003년부터 중앙기업이 공고한 고위임원후보 중 해당 시스템 내부인원은 42％, 국유자산출신은 47％였으며, 외부인사는 11％정도 밖에 되지 않았다. 

더불어 <지도의견>은 “당 관료 및 임원관련 원칙준수와 법에 따른 이사회출범, 이사회의 법에 따른 경영관리자선출, 경영관리자의 법에 따른 고용권 행사를 결합한다.”고 강조하고 있다. 이에 대해 리진이 이해한 바에 따르면, 현재 중국은 직업관리자제도를 검토 중이나 큰 기대는 하지 않고 있으며 당 관료 및 임원관련 원칙을 ‘시장화 임용된 직업관리인’과 어떻게 연계시키느냐의 문제 역시 시행과정에서 협의되어야 한다 “이는 하나의 과정으로 시간을 가지고 점차 해결해야 한다.” 

<중국신문주간>과의 인터뷰에서 리바오민은 국유기업지도자의 공무원 신분에 대해 아직도 돌파하기가 매우 어렵다며 “가장 현실적인 문제는 일부 중앙문건이 특정계급(국유기업지도자의 신분)까지만 전달된 후 바뀌어버리면 어떻게 전달하느냐이다.” 라고 지적했다. 

이밖에 고위임원의 임금에 대해 <지도의견>은 “국유기업 지도자에 대해서는 선임방식과 같고 기업의 기능 및 성격에 맞으며 경영실적과 연계된 차별화된 임금분배방법을 적용한다. 시장화 임용한 직업관리자에 대해서는 시장화 임금분배체제를 적용한다.”고 밝히고 있다. 

이들 고위임원의 ‘이원화된 임금제도’는 실질적인 시행과정에서 호혜상생하기가 쉽지 않다. 리바오민은 2003년 국무원 국유자산위원회가 처음 세계에 중앙기업고위임원을 공개채용 한 후 226명을 임용했다고 밝혔다. 그는 많은 갈등 중에 가장 주요한 것은 같은 업무에 같은 임금을 줄 수 없는 것이었다고 단언했다. “(연봉)협상단계에서 지원자 스스로 연봉기준을 선택하도록 하면 시장화 기준을 고를까요, 아니면 국유기업표준에 따라 제시할까요? 대부분의 사람들이 시장표준을 포기하고 국유기업의 현행표준을 선택했어요. 그렇지 않으면 일상업무를 진행하기 어려우니까요.” 

훌륭한 점도 많지만 일각에는 <지도의견>이 시행되기까지 오랜 시간이 걸린 데 비해 과감한 사상해방과 실질적인 돌파는 얻지 못했다는 주장도 있다. 예를 들어 국유자본의 지주지위포기, 직원들의 지분보유, 국유주식보유량감소 등 민감한 문제들을 다루면서도 명확히 기술하고 있지 않아 어떻게 당 관료 및 임원과 국유기업 시장화 사이의 ‘장력’을 완화할 것인가에 대한 의문이 여전히 존재한다. 국유자산유실방지, 이익수송 등의 개념적인 경고 역시 개혁자들의 적극적인 추진을 어렵게 하고 있다. 

그러나 중국의 개혁은 이제까지 점차 모색해가는 점진식 개혁과정으로 한꺼번에 너무 멀리 가지 않으리라는 것인 인터뷰에 응한 전문가들의 보편적인 생각이다. 국유기업개혁은 매우 어렵고 논쟁거리가 많은 개혁이므로 단번에 이뤄지기를 기대해서도, 효과가 빠른 약이 있으리라는 환상을 가져서도 안 된다.

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