“문건제작의 가장 큰 쟁점은 ‘자본관리 중심’이었다. 정층설계의 관점에서 국유자산관리체제는 자본관리 고유의 자본구조로서 번복을 반복한 것이 아니라 이를 바탕으로 개선되어왔다. 따라서 기존의 국유자산 관리시스템의 큰 틀에는 변함이 없으나 국유자산 관리·감독방식은 근본적으로 바뀔 것이다.” 

기자/허빈(贺斌)

9월 13일 중국 국무원이 <국유기업개혁에 관한 지도의견(关于深化国有企业改革的指导意见)>(이하, <지도의견>)을 공식 발표했으나 이는 ‘큰 틀’일 뿐 상응하는 세칙이 마련되지 않고 일부 내용은 원칙적 규정에 그쳐 다양한 논쟁으로 이어졌다.

 

▲ 펑젠궈(彭建国). (자료사진)

‘자본관리 중심’은 싱가포르의 ‘테마섹((Temasek) 모델’인가? 국유자본 운영·투자회사 설립으로 국유자산위원회와 중앙기업 간의 관리·감독사슬이 늘어났는가？ 투자자와 관리·감독의 기능은 분리되어야 하는가? 등의 여러 의문들에 대해 <중국신문주간(中国新闻周刊)>이 국무원 국유자산위원회 경제연구센터의 부주임이자 연구원 펑졘궈(彭建国)와 특별인터뷰를 가졌다. 

 

“관리·감독기능과 등급은 변함 없을 것” 

중국신문주간(이하, ‘C’): <지도의견>에 제시된 ’자본관리 중심’이 싱가포르의 ‘테마섹 모델’을 참고했다는 일부 여론의 주장에 대해 어떻게 생각하나? 

펑졘궈(이하, ‘P’): 중국의 국유자산 관리체제는 전반적으로 테마섹 모델이 아니라 생각한다. 첫째, 소위 말하는 ‘테마섹 모델’은 정부부처를 대표출자자로 하며 정부와 기업, 정부와 자본이 분리되지 않은 전형적인 모델로 중국의 개혁방향과 상반된다. 중국의 개혁방향은 시장화, 즉, 정부와 기업, 정부와 자본, 소유권과 경영권의 분리이다. 그러나 테마섹 모델은 이러한 개혁의 방향과 일치하지 않는다.

둘째, 싱가포르의 국유경제와 중국의 국유경제는 차이가 매우 크다. 싱가포르는 자본주의로 국유경제의 비중이 작은데 반해 중국은 사회주의시장경제체제로 공유제가 주체가 되며 국유경제가 주도적인 역할을 한다. 또한, 중국의 국유경제규모는 싱가포르의 몇 백배에 달한다. 이렇게 국유경제의 지위와 역할이 중요하기 때문에 중국은 싱가포르의 모델을 그대로 모방해서는 안 된다. 

‘테마섹 모델’을 모방하는 것은 중국의 실정에 맞지 않는다고 생각한다. 중국은 중국 특유의 길을 가야하며 국유자산 전문관리·감독기관이 관리·감독해야 한다. 

C: 이번 <지도의견>에는 국유자본 운영회사와 투자회사를 세워야 한다는 내용이 포함되어 있는데, 기업의 관리·감독 주체가 국유자산위원회에서 국유자본 투자, 운영회사로 바뀐다는 것인가? 

P: 사회적으로 이 문제에 대한 오해가 많다. <지도의견>은 >국유자산 관리·감독체제 개선 >자본관리중심 >국유자산 관리·감독체제의 기능 및 방법 전환 >국유자본 투자, 운영회사 전문플랫폼회사의 역할 구축, 개선 및 발휘 >선진화 국유경제분포 구조조정 >경영성 국유자산의 집중적인 일괄관리·감독을 제안하고 있다. 이것은 현재 두 단계인 국유자산 관리·감독구조를 세 단계로 바꿔 국유자산위원회와 중앙기업 사이에 ‘시어머니’를 추가로 둔다는 것이 아니라 국유자본운영 플랫폼을 하나 세우는 것뿐이다. 

한 가지는 관리·감독단계가 늘어나면 관리·감독체인이 길어지고 관리·감독비용이 늘어나 정보가 변조되고 효율이 낮아진다. 또 한가지는 국유자본 투자, 운영회사 역시 본질적으로는 중앙기업이므로 마찬가지로 출자자의 관리·감독을 받는데, 출자자의 기능과 관리·감독기능은 원래부터 하나로 분리할 수가 없다. 투기성 투자를 하는 개인투자자를 제외하고 주주가 자신이 출자, 투자한 기업을 관리·감독하지 않는 경우는 세계 어디에도 없다. 

C: 그럼 이 두 종류의 회사와 기타 중앙기업은 무슨 관계인가？ 

P: 일반적으로 국유자본 투자회사와 운영회사는 중앙기업과 국유자산위원회 사이에 끼어있는 구조가 아니다. 

현재 일부 중앙기업에 시범도입 중이다. 시범운영 상황을 보면 새로운 단계는 추가되지 않았으며 국유자본투자회사, 운영회사와 기타기업 모두 국유자산위원회가 일괄적으로 관리·감독했다. 

예를 들어 국가개발투자회사를 국유자본 투자회사로 개편해도 원래의 기업으로 자본운영만 바뀔 뿐이다. 주로 실업에만 관심을 가지다가 실업뿐만 아니라 자본투자에도 관심을 가지기 시작하는 것이다. 중량(中粮)그룹의 경우 국유자본 투자회사로 전환하면 ‘중량투자회사’가 되지만 그 핵심사업은 여전히 식량과 식용유이다. 

또한, 국유자본 투자회사와 경영회사가 운영할 수 있는 자본 역시 기존과 동일하거나 중앙에서 추가로 할당한 부분 또는 배당한 소기업이다. 

C: 기존에 비해 이 두 종류의 회사는 각각 어떠한 기능을 담당하나? 

P: 시범기업이 내놓은 구체적인 개혁방안은 아직 없지만 국유자산 투자회사는 앞으로 투자를 확대하고 이 플랫폼을 이용해 더 많은 자원을 통합할 것이다. 이에 따라 소규모 중앙기업과 사업의 관리를 이들 회사에 맡겨 자본운영회사가 자본운영에 더 많은 집중할 수 있게 될 것이다. 

또한, 투자회사와 운영회사의 구분 역시 명확히 해야 할 필요가 있다. 원래 투자회사는 주로 산업에 투자하고 운영회사는 주로 재산권을 관리하지만 투자는 운영을 필요로 하고 운영 역시 투자를 필요로 하므로 둘을 나누기가 어렵다. 따라서 아예 국유자본 투자·운영회사라 부르는 것이다. 

현재 시범운영 되고 있는 것은 모두 투자회사로 운영회사는 없다. 투자회사는 국가의 전략적 기능을 가진 산업이 많고 주로 산업투자를 담당한다. 이에 비해 운영회사는 시장화의 일부이다. 예를 들면 투자회사는 아이를 키우는 것에 비유할 수 있다. 아이는 상속자가 되어 커서 집안을 책임져야 한다. 따라서 투자하는 자산은 국가에 전략적으로 영향을 미치며 전략적 억제력을 유지해야 하며, 산업규모를 확대해야 한다. 반면 운영회사는 돼지를 기르는 것과 같이 살이 찌면 팔아버리고 또 기른다. 

C: 어떤 중앙기업이 국유자본 투자, 운영회사로 개편되나？ 

P: 시장경쟁력이 강한 기업이 개편에 더욱 적합하다고 생각한다. 시범기업들을 보면 중량그룹이 채택될 가능성이 있는데 첫째, 기업 자체의 기초가 든든하고 규모가 크며 둘째, 산업이 전략적 기능을 가지고 있으며 셋째, 업종의 본래 자본운영도 우수하기 때문이다. 이러한 조건을 모두 갖춘 기업 만이 국유자본 투자, 운영회사로 개편될 수 있다고 생각한다. 

사실 대부분의 중앙기업은 국가개발투자회사의 자산관리부처럼 자체적인 운영회사를 두고 있다. 그러나 국유자본 투자, 운영회사는 기업 전체를 투자회사와 운영회사로 바꾸고 기업은 원래의 기업으로 남아있는 것이다. 예를 들어 중량그룹은 원래 투자운영기능이 있는데, 개편 후에도 이 기능은 여전히 있어 기업의 운영방식이나 관심사가 바뀌면 투자의 방향도 바뀔 수 있다.
이밖에 혼합소유제 개조부분에서는 국유자본 투자, 운영회사는 반드시 전액국가출자기업이어야 하나 그룹회사차원에서는 아래에 다양한 자회사를 둘 수 있다. 중량그룹의 경우 전액출자기업이면서도 자회사는 혼합소유제인 곳이 많다. 

“관리·감독기관, 두 가지 목록 분명히 해야” 

C: 두 종류의 회사가 출자자의 책임을 이행하기 위해서는 국유자산 관리·감독부처의 위임을 받아야 한다. 국유자산위원회의 위임과 국무원의 위임 두 가지가 있는데, 둘은 무엇이 다른가? 

P: 국유자본 투자, 운영회사는 두 위임방식으로 주주가 될 수 있다. 그러나 국무원이 직접 위임하는 기업을 여전히 국유자산위원회가 관리·감독 할 것인가가 앞으로의 가장 큰 문제이다. 

국유자산위원회가 관리·감독하지 않으면 누가 국무원의 위임을 관리할 것인가？ 새로운 관리·감독기관을 두어야 하는 것인가？ 이러한 문제들을 계속 연구, 논의해야 할 필요가 있다. 

C: 국유기업개혁의 시범도입은 어디부터 시작되나? 지방에서 먼저 도입해도 되나？

P: 중국의 국유자산관리체제는 국가가 일괄소유하고 등급에 따라 관리하는 것이다. 따라서 성(省)의 국유자산은 성에서, 시의 국유자산은 시에서 관리한다. 

<지도의견>에 따라 중앙정부차원의 개혁은 국유자산위원회와 국무원이 직접 위탁 받아 국유자본 운영, 투자회사의 출자를 책임지며, 각 지방의 개혁은 각 지역에서 규정에 따라 진행한다. 

C: 과거 국유기업의 ‘시어머니’가 지나치게 많은 문제에 대해 앞으로의 국유기업개혁에서 각 부처 위원회의 분업은 어떻게 이뤄지나？ 

P: 정층설계에 따라 국유자산위원회는 <지도의견>규정의 제1부분과 더불어 유형별개혁, 법인관리구조개혁 및 감사파견 등을 담당하며 그간의 문제들을 해결한다. 발전개혁위원회는 혼합소유제기업을 발전시키고, 재정부는 국유자산 관리시스템방안 개선과 두 종류의 자본회사 설립, 인력자원·사회보장부는 임금분배 등을 담당한다. 

C: 기존에 비해 각 부처 위원회의 국유기업관리기능은 어떻게 바뀌나? 

P: 각 부처 위원회는 기본적으로 기존의 기능에 따라 관련업무를 담당한다. 발전개혁위원회의 경우 정부를 대표해 심사·비준하고 경제체제 전반의 개혁을 책임진다. 반면 국유자산위원회는 국유자본관리개혁 만을 책임진다.

C: <지도의견>이 작년에 발표될 계획이었다는 소식이 있는데, 왜 늦춰졌나?

P: 늦춰졌다고 할 수 없다. 늦춰졌다는 것은 피동적인 것이다. 사실 주된 이유는 개혁전략과 정층설계의 발표는 적극성과 안정성을 필요로 하기 때문이다. 중앙정부가 기업개혁에 대해 매우 신중한 나머지 문건을 100번 넘게 고치면서도 대량의 조사연구를 통해 각 분야의 의견 및 시범도입을 개괄한 것을 바탕으로 발표하면 좀 더 전면적이고 활용적이라 생각했다. 국유자산위원회의가 국유기업개혁문건 개정에 참여한 상황을 보면 정말 긴박하게 진행되었다. ‘흑+백’, ‘2＋5’등 철저히 진행되었다. 

C: 방금 <지도의견>이 몇 백 번이나 개정되었다고 했는데, 가장 큰 쟁점은 무엇이었나? 

P: 아무래도 ‘자본관리’ 였다. 앞서 얘기했듯이 자본관리가 ‘테마섹 모델’, 그러니까 국유자산관리·감독을 두 단계에서 세 단계로 늘리고 출자자와 관리·감독을 분리하는 것이라 생각하는 사람들이 있었다. 

정층설계 측면에서는 전반적으로 자본관리분야의 국유자산관리체제 방면에서 기존의 자본구조를 유지하고 이를 기반으로 개선하는 것이지 뒤집어 엎는 게 아니다. 따라서 체제의 큰 틀에는 변함에 없으되 국유자산 관리·감독방식은 근본적으로 바뀔 것이다. 

C: 앞으로 국유자산위원회의 기능에는 어떠한 변화가 있을까?

P: 주된 변화는 ‘책임목록’과 ‘권력목록’ 두 가지가 될 것이다. 무엇이든 다 관리하는 것이 아니다. 자산처리심사비준권의 경우, 관리해서는 안 될 것과 관리를 해도 되고 하지 않아도 되는 것, 관리를 해야 하는 것으로 나뉘어 앞의 두 개는 ‘권력목록’에서 삭제하는 것이다. 

관리해야 하는 것은 세 가지 분야로 관리된다. 첫째는 전략적 관리로 방향과 전체적인 상황, 중점, 중대사안을 관리한다. 둘째는 당정관리로 법치를 실현하고 법에 따라 관리·감독하는 것이다. <회사법>은 기업의 가장 큰 당정으로서 츨자자의 권리와 책임의 경계를 명확히 제시해야 한다. 셋째는 예산관리, 즉 돌출자본관리이다. 자본관리는 계정항목을 관리해야 하며, 위조장부를 만들어서는 안 된다. 앞으로는 기업에 총 회계사라 파견될 것이다. 이밖에 세 가지 귀속복귀가 있다. 첫째, 기업이 결정해야 할 사안은 기업에게 돌리고 둘째, 자회사관리는 본사가 하며 셋째, 국유자산위원회가 관리하던 정부부처 인계업무를 원칙적으로 정부부처와 관련기관이 관리하는 것이 포함된다. .

C: 국유자산위원회의 관리·감독기능이 약화되었다고 보는가, 강화되었다고 보나? 

P：<지도의견>의 한 가지 기본원칙은 지속적인 활력강화 관리·감독강화의 결합이다. 국유기업 관리·감독제도를 한층 더 개선해 국유자산의 유실을 철저히 방지하고 국유자산의 가치를 보존·증대시켜야 한다. 이러한 의미에서 실제로 국유자산위원회의 관리·감독은 강화되었다고 볼 수 있다.

 

[저작권자ⓒ 중국신문주간 한국어판. 무단전재-재배포 금지]