▲ 국유기업개혁 정층설계의 초보직인 ‘1+N’구조가 형성되었다.

9월 13일 국무원이 <국유기업 개혁에 관한 지도의견(关于深化国有企业改革的指导意见)>(이하, ‘<지도의견>’)을 공식 발표하면서 국유기업개혁의 강령문건이 드디어 베일을 벗었다.

올해 초부터 <지도의견>이 조만간 시행된다는 소식이 여러 차례 있었으나 이 예상은 몇 번 미뤄졌다. 정책결정계층이 이번 국유기업개혁에 신중을 기하고 있음을 알 수 있다. 

이데올로기의 장벽을 깨다 

이번 국유기업개혁의 정층설계 방안은 ‘천신만고 끝에 나왔다’고 할 수 있다. 2013년 11월 통과 된 ‘중앙공산당 18기 중앙위원회 전체회의 개혁전면심화 결의’에서부터 국유기업개혁의 방향을 명시하고 청사진을 그렸다. 그러나 그 후 2년간 국유기업 개혁방안은 ‘계단소리만 나고 내려오는 사람은 없는’ 상태가 이어졌다. 

국무원 국유자산위원회 장이(张毅) 주임은 최근 기자의 질문에 답하면서 2년간의 초안작성과정을 간단히 소개했다. “2012년 당의 18차총회 후 국유자산위원회는 ‘국유기업개혁심화과제 연구 팀’과 ‘문건초안작성 팀’을 특별 조직해 국유기업 개혁문제에 대해 폭넓고 깊은 연구를 진행했습니다. 2014년 10월 국무원 ‘국유기업개혁 지도자 팀’이 조직된 후 여러 차례의 지도자 팀 회의와 특별회의를 통해 각 분야의 의견과 제안을 수렴하고 중점난제를 분석하며 개혁조치를 연구하는 등 연구를 거듭해 <지도의견>을 개정했습니다.”

국무원 마카이(马凯) 부총리가 이끄는 국무원 국유기업개혁 지도자 팀은 국유자산위원회, 발전개혁위원회, 공업정보부, 재정부, 인력자원 및 사회보장부, 인민은행, 증권감독관리위원회, 은행감독관리위원회 등 여러 부처의 인원으로 구성되었으며, 주요 직책은 개혁 중의 중대한 문제와 난제를 종합적으로 연구하고 해결을 돕는 것이었다. 

국유기업개혁 지도자 팀의 발족으로 초안작성이 실질적인 단계로 들어섰다. 공개된 정보에 따르면 전반적인 방안은 국무원 국유기업개혁 지도자 팀이 총람하고 구체적인 방안은 국유자산위원회, 재정부, 발젼개혁위원회, 인력자원 및 사회보장부 등 네 개 부처가 나누어 담당했다. >국유자산위원회는 국유기업의 기능정의와 분류개혁 >발전개혁위원회는 ‘혼합소유제 개혁방법’제정 >재정부는 자본경영예산 등 자본관리체제개혁 >인력자원 및 사회보장부는 임금개혁방안 발표 후의 세칙제정을 주로 담당했다. 

얼마 후 정층설계의 초보적인 ‘1＋N’구조가 형성되었다. ‘1’은 먼저 시행되는 ‘국유기업 개혁 심화 지도의견’, ‘N’은 부대적인 개별 개혁시행방안 십 여 개를 말한다.

방안이 국유기업 관리·감독체제, 혼합소유제개혁, 지분상여 및 직원들의 지분보유, 국유자산유실방지, 중앙기업통합개편, 임금개혁 등의 다양한 문제와 관련된 사안을 다루고 있기 때문에 개혁의 합의점을 찾기가 쉽지 않았다. 

“의견차가 큰 지역은 혼합소유제경제, 생산요소분배를 중심으로 했죠.” 국무원 국유자산위원회 감사회 감사이자 국유자산위원회 연구센터 전(前)주임 리바오민(李保民)이 <중국신문주간(中国新闻周刊)>과의 인터뷰에서 말했다. 예를 들어 혼합소유제개혁의 방법에는 어떠한 형식과 과정이 있는지 국유자산가격결정을 비롯해 모두 논쟁이 있었다. “국유자본이 철수하는 과정에서 국유자산의 양도와 거래가 이뤄지게 되는데, 평가, 가격책정 등 구체적인 각 단계에서 국유자산유실과 이익수송을 어떻게 정의할 지 모두 이견이 있었죠.”
 

리바오민의 관찰에 따르면 경쟁적 분야의 국유자산은 혼합소유제 발전과정에서 ‘입찰(招), 경매(拍), 상장(挂)’ 외에 어떤 방법으로 각계가 주목하는 국유자산의 유실을 막을 것인지, 자산유실과 자산유동, 직원들의 지분참여와 사유화의 정의를 명확히 해야 한다. 

이제까지의 국유기업개혁이 치열한 사상논쟁으로 이어졌듯 이번 역시 예외가 아니다. 

지금까지 중국은 세 차례 국유기업개혁을 겪었다. 첫 번째는 1978에 시작된 개혁으로 국유기업이완전한 계획경제모델에서 자주경영, 손익자기부담으로 전환되었다. 두 번째 개혁은 1993년에 시작된 개혁으로 합병·구조조정, 퇴직분산과 채무주식화 등의 조치를 통해 국유기업의 영리능력을 높아지고 현대화 기업경영 관리제도가 마련되었다. 세 번째는 2003년에 시작된 개혁으로 주주제를 주요 형식으로 하는 국유기업의 현대 재산권제도개혁이 진행되었다. 이전 개혁에 비해 2013년에 시작된 이번 국유기업개혁은 국유기업의 ‘강화와 선진화’를 주요목표로 관리·감독, 재산권, 경영 등 여러 분야에서의 전면적인 개혁심화에 더욱 무게를 두고 있다.
 

리바오민의 회고에 따르면 1차 사상논쟁은 1992년 이전 ‘경제특구를 설치하고 개혁개방을 실시하는 것이 사회주의인가 자본주의인가(姓资姓社)’ 문제에 대한 변론으로 14대보고에서 이 문제가 해결되었다. 이후 1999년까지 이어진 2차 사상논쟁은 ‘공유제냐 사유제냐(姓公姓私)’ 문제에 대한 변론으로 결과는 15대보고에서 다양하고 효과적인 공유제형식을 적극적으로 모색해 국유경제를 유통시키고 소유는 제한할 것을 명확히 밝혔다. 

3차 사상논쟁은 주로 16대이후에 일어나 3개의 ‘오명’을 탄생시켰다. 첫 번째는 ‘국유자산유실’로 경쟁적 업종이 철수할 때 거래, 양도, 철수만 있으면 ‘국유자산유실’의 오명을 얻을 수 있다. 두 번째는 ‘은행채무도피’이다. 당시 국유기업은 3년간의 ‘회복기’에 있었고 자산부채비율이 100~200%에 달해 폐업, 합병, 파산을 실시하고 은행채무를 폐지하면 ‘은행채무도피’라는 오명이 붙었다. 세 번째는 ‘사유화’이다. 기업이 직원투자와 지분참여로 비축자산의 가격을 책정하고 지분에 참여하며, 많은 지방정부가 지표를 발표하고 시간표를 정하면서 ’사유화’라는 비판을 받기 시작했다. 

리바오민은 “현재 ‘국유자산유실’과 ‘사유화’의 ‘’오명’이 여전히 존재하고 여기에 세 번째 ‘이익수송’이란 새로운 오명이 추가되었다.”며 “현재 많은 기업이 주와 부를 분리하고 산업체인을 늘리려는 가운데 하류업체를 반드시 민영경제에 이전해 담당시켜야 한다. 이 과정에서 ‘이익수송’이 발생한다는 의심을 받기가 매우 쉽다. 여기에 일부 내부질서도 규범화 되어있지 않아 혼합소유제를 발전시키면 경제가 ‘이익수송’의 한계선을 건드리기 매우 쉽다.

리바오만은 이러한 이데올로기의 꼬리표가 붙으면 당사자들이 정치적 위험을 염려해 개혁을 추진하기를 원하지 않게 되기 쉽다고 본다. 따라서 반드시 실질적으로 관념을 바꾸어야지 단순히 오래된 사상으로 혼합소유제경제의 발전이 저해되고 있는 것이 아니다. 이데올로기의 문제가 해결되지 않으면 국유기업개혁은 깊이 진행되기 어렵다. 

이 밖에 혁신이 필요한 또 한가지의 관념은 정치와 기업의 분리이다. “모든 국유기업이 개혁 30여년 동안 정부와의 분리를 주제로 삼아왔으나 여전히 분리되지 못하고 있어요.” 중국국유기업연구원 수석연구원 리진(李锦)은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 과거에 말하던 ‘정경분리’가 주로 기업의 ‘자주경영, 손익자기부담’의 문제를 해결했다면 현재 이야기 하는 ‘정경분리’는 소유권과 경영권이 더욱 명확히 분리되어야 한다고 밝혔다. 

그는 “정부와 기업의 분리보다는 소유권과 경영권의 분리를 이야기 하는 것이 범위를 좁히고 초점을 정확히 맞출 수 있다. 막연히 정부와 기업의 분리라 하면 구호가 너무 커져 중국에서 진정으로 실현되기 어렵다.”고 말했다.

‘자본관리’, 중대한 해방

일부 연구자들은 총 8장 30절로 1만여자에 이르는 <지도의견> 중 가장 핵심은 세 글자——’管资本(자본관리)’로 문건 전체의 영혼이라 본다. 

국무원 발전연구센터 주임이자 국유기업개혁연구전문가 청칭타이(陈清泰)는 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 “’일반적인 상황에서는 사회주의시장경제체제’를 건설하면서도 일정한 국유경제성분을 유지하는 목표가 상충된다고 생각된다.”고 말했다. 제14기 중앙위원회 전체회의 후 세 가지 방법으로 이 난제를 해결했다. 첫째, 현대기업제도를 통한 소유권과 경영권을 분리 둘째, 국유경제의 기능 및 구조조정 셋째, 국가가 기업을 매개로 보유하는 국유자산, 가치형태의 자본 등 국유자산의 형식화(形式化) 등이다. 

천 주임은 “당시의 방법은 막연히 시장경제에 적응하는 국유자산을 찾아 형식화 하고자 했다.”며1993년부터 제의되어 1997년 15대보고에서 다시 제기된 후 이제까지의 모든 개혁에서 제기되었다고 설명했다. “중앙과 지방의 관계와 관계된 가장 민감한 부분으로 국가가 소유하느냐, 등급별로 소유하느냐였죠.” 

그 후 국유기업개혁은 기본적으로 현대기업제도구축과 대규모 구조조정 등의 방향으로 진행되었다. 그러나 자본과 관계된 문제는 매우 민감한지라 갈등은 없었지만 관심을 유지했다. “주시했던 중요한 이유는 현대기어제도를 시범도입 할 때 첫 번째 문제, 그러니까 시범기업이 자신의 투자주체가 누구인지 모르는 문제에 부딪혔기 때문이에요.” 

천 주임은 국유자산의 실현형식을 전환하지 않고 실물형식의 기업이 여전히 국유자산의 매개였기 때문에 정부와 기업을 분리할 수 없으며 구조조정 역시 매우 제한적이라 보고 “자본은 유동적이지만 기업은 유동이 어렵다.”고 덧붙였다. 그는 감자 한 자루 중에 몇 개를 집어내면 180개가 110로 줄지만 자루에는 여전히 이만큼의 감자가 있고 내용과 본질에는 변함이 없다며 비유를 들어 설명했다. 

그는 또한, 국유재산권위원회의 대리가 새워지지 않아 현대기업제도 역시 결국 완비될 수 없다고 단언하며 “모든 현대기업제도개혁이 진행되지 않고 구조조정 역시 어느 정도가 되면 진전 없이 국유자산의 실현형식에서 막혀버렸다.”고 지적했다. 

정부는 시장의 관리·감독자이면서도 방대한 국유기업을 보유, 관리, 통제하고 있어 많은 경제체제모순의 초점이 되었다. 천 주임은 이번 국유기업 재 개혁의 명제는 정부부처가 어떻게 국유기업관리를 개선하느냐가 아니라 ‘기업관리’에서 ‘자본관리위주’로 전환하는 것이라 본다. 이는 중국공산당 제18기 중앙위원회 전체회의 국유기업개혁이론에 관한 결정의 중대한 발전이며 현재 개혁을 심화하는 중요한 돌파구이다. 

그는 또한, ‘자산관리’에서 ‘자본관리’로의 전환으로 다음의 세 가지 근본적인 해방과 발전을 이룰 수 있다고 본다. 첫째, 기업해방. 정층국유기업이 전체적인 회사제도를 개정하고 국가는 기업을 보유하는 것에서 자본(저작권)을 보유하는 것으로 전환하고 전문투자운영기관에 위탁해 자본을 보유, 운영한다. 이로써 정부와 기업의 직접적인 재산권관계가 격리되고 주주는 있으되 ‘시어머니’가 없어 정부와 기업을 분리하고 현대기업제도를 마련하는 체제적인 기반이 마련된다. 둘째, 국유자본 유동성의 해방. 국유자산이 자본화, 증권화되면 국유투자운영기관의 소유권과 기업법인의 자산권이 분리되어 국유자본과 특정기업의 결속관계가 풀어진다. 기업은 강화·확대전략을 자주적으로 결정하고 국유자본은 투자수익을 추구하며 자유롭게 유동되어 서로 관계는 있으되 구속은 받지 않는 두 개의 자유가 마련된다. 셋째, 정부가 기업이 아닌 자본을 관리하는 체제하의 자유로운 지위에서 시장과의 관계를 정확히 처리할 수 있어 정부의 해방이기도 하다. 

천 주임은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 “자본화의 중요한 의의는 오랫동안 중국의 정부, 시장, 기업을 애먹이던 유대관계를 근본적으로 정리하고 체제전환 중의 여러 갈등을 완화하는 데 있다.”며 ’자본관리’가 이뤄지면 국유자본이 ‘친 시장성’을 지녀 국유경제의 몫이 큰 중국에서 시장이 자원분배의 결정적인 역할을 할 수 있게 될 것이라 전했다.

‘사장’과 ‘시어머니’의 경계 정하기

<지도의견>이 발표되기 전 사람들은 이번 개혁이 싱가포르의 ‘테마섹(Temasek) 모델’과 ‘후이진(汇金)모델’을 모방할 것이라 추측했다. 자본관리위주의 국유자본 위탁경영체제개혁, 즉 투자·운영회사를 세워 국유기업의 지주주가 되고 지분에 참여하는 것이다. 이는 국유자산위원회가 출자자 대표의 책임을 내려놓고 더 이상 인사와 사무, 자산을 관리하지 않고 관리·감독자의 역할만 한다는 것을 의미한다. 

그러나 이번에 발표된 <지도의견>에서는 이 같은 결론을 얻기 힘들다.

<지도의견>의 ‘국유자산관리체제개선’과 관련된 규정에는 ‘국유자산 관리·감독기관’과 ‘출자자’의 관계를 다음과 같이 기술하고 있다. “국유자산 관리·감독기관은 법에 따라 국유자본투자, 운영회사 및 기타 직접 관리·감독하는 기업의 출자인 직책을 수행하고 국유자본투자, 운영회사의 위임을 받아 위임범위 내 국유자본의 출자인 직책을 수행한다.”, “국유자산 관리·감독기관은 법에 따른 출자인 직책수행의 정의를 정확히 파악하고 국유자산 출자인 관리·감독의 경계를 과학적으로 설정하며, 관리·감독의 권력 및 책임 리스트를 마련해 기업관리 위주에서 자본관리 위주로 전환한다.” 

사실 이전 국유자산 관리·감독체제에 각계의 주요 의문은 국유자산위원회가 국유기업의 ‘사장’(출자인) 겸 ‘시어머니’(관리·감독자) 역할이 상충되고 관리가 행정화된다는 점이었다. 

현재 중국의 국유자산 관리체제는 두 가지가 있다. 그 중 금융과 문화계통기업의 국유자산은 재정부가 출자인의 직책을 수행하고 실업계통의 국유자산은 2003년 발족한 국유자산위원회가 출자인의 직책을 수행한다.
두 국유자산 관리체제는 현저히 다르다. 재정부는 주로 후이진(汇金)회사를 통해 싱가포르의 ‘테마섹 모델’과 비슷한 체제로 금융국유자산을 관리한다. 반면 국유자산위원회는 ‘인사, 업무, 자산관리’방식으로 국유기업을 직접 관리·감독한다. 중앙 급 국유자산위원회는 112개의 중앙기업을, 지방의 국유자산위원회는 지방의 국유기업을 직접 관리·감독하는 것이다.

2003년 4월 25일 국무원이 발표한 ‘삼정(三定-기능결정(定职能), 기관결정(定机构), 편성결정(定编制))’방안에 따르면 국유자산위원회는 중앙정부에 속한 기업(금융기업 제외)의 자산을 집중적으로 관리·감독하고 출자인의 직책을 행사하며, 기업의 생산, 경영활동에 직접 관여해서는 안 된다. 

그러나 10여년의 시행 과정에서 국유자산위원회는 시장과 기업에 더욱 전면적이고 체계적으로 관여하게 되었다. 국유자산위원회는 법규를 통해 재산권양도와 재산개편의 거래절차, 계약가격 비교, 자산평가 등을 더욱 엄격히 통제하기 시작했고, 국유기업의 대외자산, 채권발행, 주식발행신청, 자회사의 해외등록 및 상장 등은 모두 국유자산위원회의 비준을 거쳐야 한다. 

이에 비해 ‘후이진 모델’로 대표되는 또 다른 국유자산 관리·감독모델이 더욱 시장의 인정을 받으며 싱가포르 ‘테마섹 모델’에 가장 가까운 모델로 여겨지고 있다. 

국유자산위원회와 같은 해에 창립된 ‘중앙후이진투자유한책임공사(中央汇金投资有限责任公司)’는 국가를 대표하는 중점금융기업 출자인으로서의 권리와 책임을 행사하며 금융자산의 절반을 장악했다. 후이진 모델은 ‘재정부(출자인)—후이진—국유금융기업’의 세 단계 구조로 전형적인 ’자본관리’이다. 

후이진 이사장을 지낸 로우찌웨이(楼继伟) 재정부장은 2013년 ‘후이진 모델’을 이렇게 귀납했다: “국가의 위임에 따라 시장화 방식을 준수하며 국가자본 투자체제 개혁플랫폼과 국유금융자산출자인대표의 직책을 적극적으로 수행하되 ‘주주의 역할만 하고 관리·감독자의 역할을 하지 않으며 어떠한 행정심사·비준의 색체도 띄지 않는다’.” 

두 가지 관리·감독모델 배후에 대표되는 두 가지 개혁노선은 오랜 갈등으로 한때 국유자산개혁이 교착국면에 빠지기도 했다. 

그러나 중국기업업연구원 수석원구원 리진은 ‘테마섹 모델’을 중국의 모든 국유기업개혁에 적용하는 것은 적절하지 않다고 본다. “사실 ’테마섹 모델’은 ‘정부와 기업 분리’, ‘시장화’, ‘경영권활성화’ 정신을 대표하고 있는데, 중국은 상황이 복잡해 이들 정신을 배워야 하되 그대로 적용해서는 안 된다.” 

<중국신문주간>과의 인터뷰에서 리바오민은 “국유자산위원회의 기능조정은 국유자산관리·감독체제의 지속적인 개선”이라며 주로 출자인의 직책이 점차 정상화, 세분화되는 것이라 덧붙였다. “인사, 업무, 자산관리의 3대 직책이 10여개로 세분되어 과거에 없었다가 생겨난 직책들도 있다. 예를 들어 전에는 기업이 전략을 제정하지 않았으나 지금은 기업이 전락을 제정하도록 요구하고 이들 기업을 투자운영회사에 따라 기획하는 것이다.” 

그는 이러한 관리·감독 및 평가직책이 더욱 세분되어 다양한 유형의 기업들을 대상으로 한 다양한 평가기준이 마련될 것이라 밝혔다. “2급 회사의 심사·비준의 경우 석유화학, 우주항공과 같은 중요산업 2급 회사의 중대결정사항에 대한 심사·비준은 하겠지만 중요하지 않은 일부 산업에 대한 심사·비준은 점차 완화될 것이다.”

실제로 이번 <지도의견>은 ‘관리·감독체제개선’에 대한 기술 역시 신중을 기한 나머지 ‘출자인’과 ‘관리·감독자’의 직책이 하나인지 나눠서 행사하는지는 명확히 규정하지 않았다. 그러나 ‘관리·감독자’와 ‘출자인’기능전환의 의도는 충분히 알 수 있다. 

<지도의견>은 ‘관리·감독자’에게 ‘법에 따라 기업의 자주적인 경영결정사항은 기업에게 넘기고’, ‘공동운영중인 공공관리기능은 관련 정부부처와 기관에 넘기며’, ‘행정화 관리방식을 수정할 것’을 요구하였다. 

출자인에 대해 <지도의견>은 국유자산위원회의 위임을 얻은 국유자본투자, 운영회사는 국유자본에 대해 출자인의 책임을 수행하고 출자한 기업에 대해 주주의 직책을 행사하며, “정부가 직접 위탁한 국유자본투자, 운영회사의 출자인 직책 수행을 시범도입 할 것을 명시하였다.

이는 또한, 한편으로는 과거 행정적으로 기업을 관리·감독하던 국유자산위원회의 기능을 관련 행정부처로 명확히 이양하고 그 외의 ’자본관리’직책은 국유자본배치, 자본운영규범화, 자본수익률인상, 자본보안유지를 중점적으로 관장할 것을 의미하기도 한다.

국유자산위원회와 국유기업 사이에 국유자본투자, 운영회사가 들어오면 앞으로 국유자산위원회는 관리·감독대상기업에 대한 출자인의 역할이 약화될 것이다.

<중국신문주간>과의 인터뷰에서 리바오만은 현재 국유자산을 운영, 관리·감독하는 주체는 주로 다섯 종류의 회사형태가 있다고 소개했다. 첫 번째는 주로 양을 증가시키는 자본투자회사로, 이들 기업은 업종의 평균수익률에 따라 심사한다. 두 번째는 주로 양을 비축하는 자본운영회사로 자본경영회사라고도 하며 청퉁(诚通)과 SDIC(국가개발투자공사) 둥이 있다. 이들 기업은 손실을 민회하고 이윤을 증대시키며 합병·개편과정에서 기존의 자본을 다시 통합, 포장해 시장에서 운영한다. 세 번째는 주식회사로 이들 회사는 지분참여 후의 주식보유자로서 상당한 이윤을 얻을 수 있다. 베이징(北京)주식회사. 톈진(天津) TEDA 등이 여기에 속한다. 네 번째는 그룹회사로 실질적인 자본운영회사이다. 바오강(宝钢), 중항공업(中航工业) 등 다양한 자본운영기능을 갖추고 약간의 금융영업허가증을 보유한 실체이자 실물경제가 일정규모까지 발전한 후 반드시 뒤따르는 산업과 금융의 결합이다. 다섯 번째는 중신은행(中信) 등 특수한 사명을 가진 종합회사로 국무원이 직접 관리하는 것이 싱가포르의 테마섹홀딩스와 비슷하다. 

그러나 국유자본투자, 운영회사를 어떻게 설립하고 누가 관리·감독할지에 대해 위의 ‘직접위임’된 시범운영 범위의 구분과 국유자산위원회와 재정부 등 부처 위원회 간의 관계를 어떻게 처리할지는 후속문건이 시행되어야 확정될 수 있다.

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